Законы с улицы: риски и возможности закона о народовластии

Читати українською
Александр Радчукполитолог

Власти обещают в ближайшее время принять закон о народовластии. Этот закон должен включать в себя связанное законодательство о референдумах. Так, по крайней мере, недавно заявил спикер парламента Дмитрий Разумков.

Законопроект о народовластии был в топ-5 списка приоритетов в предвыборной программе президента Владимира Зеленского. Уже в конце августа соответствующий законопроект №1015, который должен внести изменения в Конституцию Украины, был зарегистрирован в Верховной раде по инициативе главы государства.

В начале сентября документ был отправлен на рассмотрение Конституционного суда, как этого и требует процедура внесения изменений в Основной закон. Впрочем, реальных сроков рассмотрения и само решение КС не может спрогнозировать никто. И даже после положительного решения КС рассмотреть соответствующий законопроект Верховная рада сможет только на следующей сессии парламента.

Очевидно, утверждение соответствующего закона потребует значительного времени. Но уже сейчас видно, что новая власть подгоняет всю эту историю, ведь закон о народовластии может принести целый ряд политических дивидендов. Но все ли так однозначно в этом вопросе, и каковы риски применения подобного законодательства для Украины?

Процедура, которой нет

Пока выглядит так, что законодательство о народовластии, которое будет включать в себя и соответствующие инициативы по поводу проведения референдумов, существует только в виде идеи. Правда, отдавая должное ловкости пропрезидентской команды, соответствующий законопроект уже зарегистрирован в парламенте, и рассматривается на предмет соответствия нормам Основного закона Конституционным судом.

Законопроект о народовластии: в чем опасность и готово ли обществоПредседатель Верховной рады Дмитрий Разумков заявил, что законопроект о народовластии будет презентован к Новому году.

В самой предвыборной программе Владимира Зеленского отмечалось, что «народ Украины будет формировать основные задачи для власти через референдумы и другие формы прямой демократии». Правда, для этого должен быть выстроен четкий и понятный законодательный механизм. Однако пока в законопроекте №1015 мы этого не видим.

По сути, в предложенном законопроекте предлагается расширить статью 93 Конституции Украины всего двумя пунктами. Во-первых, определить за народом Украины право законодательной инициативы. Во-вторых, закрепить норму о том, что «закон принимается в соответствии с требованиями законодательной процедуры, определенной Конституцией Украины и законами Украины».

Чуть больше информации по поводу будущих норм законопроекта о народовластии предоставил представитель президента в парламенте, первый вице-спикер парламента Руслан Стефанчук. По его словам, это единый гармонизированный и системный документ, который не будет касаться исключительно лишь референдумов, они должны быть составной частью народовластия. То есть документ будет включать в себя и ряд других нововведений – это и вопрос народной законодательной инициативы, и вопрос наложения народного вето, и вопрос отзыва народных избранников, и вопрос диджитализации и создания электронной платформы, которая будет способствовать народовластию. Впрочем, опять же о подробностях самого механизма осуществления «народовластия» ничего не известно.

Традиции прямой демократии

Похвастаться постоянными институтами прямой демократии Украина не может. Пока главное проявление прямой демократии с участием граждан – выборы.

Что касается законодательства о референдумах, то с ним в нашем государстве не все так просто. С одной стороны, благодаря закону «О всеукраинском и местных референдумах» от 3 июля 1991 года, было проведено два всеукраинских референдума и ряд местных референдумов. Именно благодаря этому документу 1 декабря 1991 года был проведен первый всеукраинский референдум, который подтвердил Акт провозглашения независимости Украины.

Почему двухпалатный парламент в Украине усилит президента и ослабит Верховную радуВ Зеленского заговорили о двухпалатном парламенте. Пойдут ли депутаты на изменение Конституции и почему это не дискуссия для референдума?

Результаты следующего всеукраинского референдума по поводу совершенствования системы государственного управления, который состоялся в 2000 году, учтены не были. На смену старому закону в 2012 году голосами тогдашней «Партии регионов» был утвержден новый документ «О всеукраинском референдуме». Этот закон имел ряд существенных недостатков, в частности, в нем не были учтены нормы по поводу местных референдумов и проведения консультативных плебисцитов, и вообще благодаря этому документу можно было вносить прямые изменения в Конституцию «по народной инициативе», что противоречило нормам Основного закона. Впоследствии, в 2018 году, этот закон был признан Конституционным судом таким, что не соответствует нормам Основного закона.

И предыдущая, и нынешняя власти обещали принять новое законодательство о процедуре проведения как всеукраинского, так и местных референдумов. В том числе столь необходимого инструмента, как консультативные плебисциты. На самом деле на полную силу подобные местные инициативы могли бы заработать, как своеобразный итог реформы децентрализации.

Сейчас отсутствие подобной законодательной базы ставит вопрос о несовершенстве институтов демократии в нашей стране.

Риски народовластия

Ситуация, когда в Конституции Украины предусмотрена возможность проведения референдумов, однако реального механизма в виде соответствующих законов нету, вполне устраивала старую власть. Прежде всего учитывая имеющиеся риски и вызовы национальной безопасности Украины.

Новая власть наоборот, наверное, хотела бы использовать инструмент референдума для того, чтобы избавиться от существенных репутационных рисков. Это было бы очень логично, учитывая то, что решения болезненных вопросов не избежать. Прежде всего речь идет о прекращении конфликта и дальнейшей судьбе Донбасса и Крыма. Далее – на референдуме могут звучать и другие не менее важные «цивилизационные» вопросы для украинцев. Вопрос внеблокового статуса Украины, запуска и механизма реализации рынка земли – это лишь несколько дискуссионных тем, решить которые можно было бы благодаря проведению всеукраинского референдума.

Референдумы и отзыв депутатов: разбираемся с экспертом, готова ли Украина к народовластиюВ Шотландии референдум о независимости провалился из-за футбола, а в Квебеке – из-за эмигрантов. Опыт народовластия в других странах мы изучали вместе с экспертом.

Скептики отмечают, что основным «подводным камнем» как раз и может стать процедура проведения подобных референдумов. Мол, от того, как будут инициированы опросы и как будут сформированы те же вопросы, будет зависеть общий вектор будущих государственных решений.

С другой стороны, закон о народовластии может стать существенным фактором снижения протестных настроений украинцев в период между выборами. Из-за сложности процедур референдум не может служить единственным инструментом реального народовластия.

Вероятно, в новом законе будут предложены другие механизмы народовластия. Например, внесение законодательных инициатив от народа, если процедура не будет слишком сложной, ее реализация может существенно повлиять на общее демократическое развитие государства. По примеру электронных петиций предложенные законодательные инициативы могут набирать (или не набирать) установленное законом необходимое количество подписей других граждан. Если количество достаточно, то народные депутаты должны включить законопроект «от народа» в повестку дня голосования парламента. Конечно, процедура может быть расписана более подробно, однако она будет отвечать практике законодательных процессов в большинстве демократических стран мира.

Еще одна возможность для установления народовластия – предложить реальный механизм влияния на народных депутатов. Например, путем досрочного отзыва их из-за невыполнения определенных обязательств, данных избирателям.

Наконец новый закон должен предложить реальную схему внесения изменений в Конституцию путем народной инициативы. То есть нужен реальный механизм, благодаря которому граждане смогут инициировать созыв Конституционной комиссии для внесения изменений в Основной закон. Как вариант, такой механизм можно реализовать через проведение Конституционного собрания по установленной демократической процедуре. С точки зрения экспертного сообщества такой путь значительно надежнее, чем проведение референдума, однако технологически более сложный и длительный. Однако реализация именно подобных проектов может способствовать главному фактору единения общества – созданию понятных и прозрачных процедур и установления доверия. Это то, чего на самом деле так сильно не хватает украинскому народу.

Александр Радчук, специально для «Слово и дело»


Подписывайтесь на наши аккаунты в Telegram и Facebook, чтобы первыми получать важные новости и аналитику.