3 сентября Верховная Рада приняла законопроект Порошенко об отмене депутатской неприкосновенности и направила на рассмотрение Конституционного суда семь законопроектов Зеленского об изменениях в Конституцию. Подробнее об этих изменениях в Основной закон, насколько они актуальны и когда Рада может их принять, «Слово и Дело» поговорило с экспертом по конституционному праву Богданом Бондаренко.
Если Конституционный суд даст положительное решение по каждому из семи законопроектов (на что у него есть шесть месяцев), нардепы еще могут успеть на этой сессии (до середины января) дать предварительное одобрение простым большинством, а на следующей очередной сессии, которая начнется в феврале, могут полностью принять изменения в Конституцию (по 300 голосов за каждую инициативу президента).
Речь идет о проектах законов об отмене адвокатской монополии, о праве президента создавать независимые регуляторные органы, назначать и увольнять глав ГБР и НАБУ, о предоставлении народу права законодательной инициативы по уполномоченным Верховной рады, об уменьшении количества нардепов до 300 человек и пропорциональной системе, о лишении нардепов мандата за прогулы и кнопкодавство, а также по консультативным, совещательным и другим вспомогательным органам Верховной рады.
Отмена адвокатской монополии
Адвокатская монополия была введена для того, чтобы повысить качество предоставления услуг по представительству лиц в судах. Среди прочего, планировалось отстранить от судебных процессов недобросовестных юристов, не являющихся адвокатами, из-за чего их невозможно привлечь к дисциплинарной ответственности.
«В 2016 году адвокатскую монополию приняли на уровне изменений в Конституцию, затем приняли закон об адвокатуре, а потом его собирались пересматривать, но так этого и не сделали», – напомнил Богдан Бондаренко.
С 1 января 2019 года представительство интересов в судах осуществляется адвокатами. Разговоры об отмене адвокатской монополии объясняются тем, что эта модель работает некорректно: конкурсы проводят с нарушениями, к дисциплинарной ответственности почти никого не привлекают, цены на адвокатские услуги растут, поэтому суды становятся недоступными простым гражданам. По мнению Бондаренко, в таком случае эту модель можно усовершенствовать, не обязательно сразу отменять.
К тому же возникает проблема с адвокатским сообществом, так как нарушается принцип правомерности ожиданий. «За это время изменился рынок, люди пошли получать адвокатские свидетельства и это тоже было недешево. Рынок уже приспособился к новым правилам, а теперь все назад. По сути, это отмена логики, которую применяли при судебной реформе на уровне Конституции 2016 года», — отметил он.
«Та модель, которая существует сейчас, мне кажется лучше, просто ее надо дошлифовывать. Это эволюционный процесс», – подчеркнул юрист, добавив, что если адвокатскую монополию отменят, то это не станет катастрофой для судопроизводства.
В конце концов, когда люди столкнутся в судах с юристами, которые будут предоставлять некачественные услуги и при этом брать за это высокие гонорары, рано или поздно снова встанет вопрос о возвращении к более действенной модели.
Что касается перспектив законопроекта в КСУ, Богдаренко отметил, что проблем не должно возникнуть: «КСУ должен проверить, не вносились ли такие изменения в законодательство в течение года, нет ли сейчас военного положения правового режима, не ограничивают ли эти изменения права и свободы граждан, не влияет ли это на независимость Украины. По этим критериям всегда проводится формальная проверка. И здесь все нормально».
Право президента назначать/увольнять руководителей ГБР и НАБУ
Сейчас эта ситуация существует де-факто. Президент после конкурса назначает из предложенных кандидатур директора НАБУ. Есть регуляторы, подчиненные президенту, типа НКРЕКП, национальные комиссии по различным вопросам, наделенные регуляторной функцией.
«Это один из механизмов вмешательства президента во внутреннюю политику. Весной «Самопомощь» подавала законопроект об отмене всех этих норм, которые выходят за пределы полномочий президента», — отметил Бондаренко.
По его мнению, если Рада примет упомянутые изменения в Конституцию, можно говорить о том, что президент станет, по сути, главой исполнительной власти, структурой над Кабмином.
«Плюс отдельно, НАБУ и ГБР, которые будут под влиянием президента. На самом деле это узаконивание ложных практик, которые должны быть убраны. При этом необходимо провести разграничение кадровых полномочий президента: кого он назначает лично, кого — совместно с Кабмином, а кадровые полномочия по ГБР, НАБУ и другим органам, не имеющим конституционно-правового статуса, должны перейти к Кабмину. Тогда у нас была бы парламентско-президентская республика. Учитывая парламентское большинство, похоже на то, что мы движемся к чисто президентской», — считает юрист.
О предоставлении народу права законодательной инициативы
На сегодняшний день «Слуга народа» не показал выписанной концепции народовластия. Президент провалил обещание, что первым указом будет утвержден план действий по внедрению в Украине «подлинного народовластия». Не ясно, каким будет президентский закон о референдуме. Вообще непонятно, что такое осуществлять управление «через народ»?
«В пояснительной записке к законопроекту написано, что народ не представлен в законотворческом процессе. У нас есть представительская демократия – народ избирает президента и парламент. Каждый из них наделен правом законодательной инициативы», – сказал Бондаренко.
Он напомнил, что сейчас на сайте ВР есть аналоги общественного обсуждения законопроектов, которым на самом деле граждане не пользуются, а также на сайте президента Украины была возможность подать петицию. «Если таким образом собираются повышать уровень вовлеченности граждан в принятие решений, мы не знаем, как это будет работать. Возможно через референдум? Или путем подачи петиции нас сайте ВР, которую должны подписать, допустим, 100 тыс. граждан, после чего она будет рассмотрена и зарегистрирована как право законодательной инициативы? Пока неясно», — резюмировал юрист.
По уполномоченным Верховной Рады
Сейчас есть уполномоченные президента по правам ребенка, по правам людей с инвалидностью, консультативно-совещательный орган при Кабмине, который называется Совет бизнес-омбудсмена, уполномоченный президента по правам человека, который может обращаться в Конституционный суд о неконституционности закона. Это является составной возможности гражданина обратиться за защитой своих прав, предусмотренной Конституцией.
«Президентским законопроектом предлагается ввести уполномоченных Верховной рады в различных сферах. С одной стороны, не объясняется, какая планируется структура взаимодействия уполномоченного с другими уполномоченными? Они ему подчиняются, работают совместно в пределах одного офиса, какая между ними взаимосвязь? Смогут ли эти уполномоченные обращаться в КСУ? Если речь идет о том, что контроль за соблюдением прав человека полностью будет идти через парламент (то есть эти органы должны быть при парламенте, а не разрозненны), это очень хорошая идея. Но в проекте закона об этом не сказано», — отметил юрист.
О сокращении количества нардепов и пропорциональной системе выборов
По словам Бондаренко, в мире нет четко определенного количества нардепов, которые должны составлять парламент, поэтому в каждой стране есть свои правила и традиции. Некоторые парламенты насчитывают более 750 депутатов, а есть и такие, где менее 150 парламентариев. «К эффективности парламента это не имеет никакого отношения потому, что в действительности важно соблюдение парламентских процедур, политическая культура и качество представительства народа в парламенте», – акцентировал специалист.
По пропорциональной избирательной системе, которую президент предлагает закрепить в Конституции, пока есть аргументы за и против. «Могут быть разные толкования термина «пропорциональная избирательная система». Это надо детализировать на уровне закона. Позитив в том, что без мажоритарщиков парламент будет менее фрагментирован. С другой стороны, нельзя утверждать, что именно пропорциональная система является оптимальной, так как политическая ситуация в любой момент может измениться», — полагает Бондаренко.
В том же законопроекте предлагается закрепить норму о том, что кандидаты в нардепы должны владеть государственным языком. Юрист поддерживает эту инициативу: «Если к государственным служащим устанавливаются такие требования, то они могут быть применены и для лиц выборных. Согласно ч.3 ст.2 Регламента Верховной рады указано, что языком общения ВР и ее органов является государственный язык. При этом для кандидатов должна быть выписана четкая процедура оценки и критерии определения владения языком. Это должно быть отражено на уровне закона о Регламенте, закона о выборах народных депутатов и, возможно, закона об основах украинского языка как государственного».
Лишение мандата за «кнопкодавство» и прогулы
Эти изменения законодательства юрист также оценивает положительно, подчеркнув важность того, что предлагается убрать из Конституции словосочетание «избирательные блоки» как чрезмерное конституционное регулирование.
«Если суд устанавливает факт отсутствия нардепа на 30% и более заседаний, он лишается мандата. Замечательная идея. Также регулируется вопрос несовместимости. Относительно кнопкодавства, то достаточно одного зафиксированного факта. Есть разные модели, можно забирать мандат или лишать премий, других денежных выплат. Но в наших условиях сработает именно лишение мандата», — убежден Бондаренко.
При этом он отметил положительный момент, что законопроект об императивном мандате еще не подали: «С точки зрения политического сценария, отмена депутатской неприкосновенности, свое руководство в органах правопорядка и императивный мандат позволят осуществлять контроль над фракцией президента и над оппозицией».
Консультационные органы Верховной рады
Что касается этого законопроекта, юрист не уверен в целесообразности таких изменений в Конституцию.
«Институт законодательства ВР существует уже давно и выполняет функции консультативного органа. В 2009 году было утверждено положение о его деятельности. Надо для этого вносить изменения в Конституцию? Работало до этого, и все было хорошо», – отметил Богдан Бондаренко.
С другой стороны, у президента есть право создавать консультативно-совещательные органы, а у Верховной рады нет. Поэтому, в ситуации, когда у президента настолько широкие властные возможности, будет лучше, чтобы в законодательстве была четко зафиксирована возможность создавать такие органы и для парламента, а не только для президента.
Ирина Рыбинская, специально для «Слова и Дела»
Напомним, мы писали, как голосовали нардепы за отмену депутатской неприкосновенности.
Также «Слово и Дело» писало, какие планы у новой власти с дедлайнами и исполнителями.
Получайте оперативно самые важные новости и аналитику от «Слово и дело» в вашем VIBER-мессенджере.
ЧИТАЙТЕ В TELEGRAM
самое важное от «Слово и дело»