VIII созыв Верховной рады Украины ушел в небытие, так и не приняв ряд критически важных решений, большинство из которых должны были выражаться в виде специальных законов. Однако определенное наследство из полезных наработок бывшие члены украинского парламента все-таки оставили. Стоит надеяться, что Верховная рада нового созыва поймет уровень ответственности прежде всего перед народом, перед собой, а также перед международным сообществом и быстрее трансформирует эти наработки в успешные решения первых сессий обновленного парламента. Попробуем разобраться, какие именно «конституционные долги» должны отдать украинцам народные депутаты.
Ad referendum: популизм как ключ к успеху
Уже почти полтора года украинский народ лишен своего права на участие в референдуме в результате решения Конституционного Суда от 26 апреля 2018 года. Суд постановил, что в 2012 году этот Закон приняли с нарушением Регламента Верховной рады.
Откровенно говоря, сам факт возможности проведения референдума на национальном уровне в большей степени свидетельствует о демократичности институтов государства, чем о реальности быстрой организации этого процесса, хотя бы его запуска. Невозможно проводить всенародное голосование слишком часто в государстве с населением более 40 млн граждан. Однако романтические сравнения со Швейцарией, где проводят референдумы еще с начала XIX века, не покидают украинское медиапространство.
Зеленский предлагает переписать Конституцию: какие изменения хотят внестиЗеленский предлагает сократить количество нардепов и закрепить пропорциональную избирательную систему.
Вместо недемократического закона украинцы получили огромный правовой пробел в сфере конституционного права. Ранее на референдум по народной инициативе можно было вынести принятие новой редакции Конституции. Мировая практика свидетельствует, что должен быть вынесен вопрос, на который можно дать однозначный ответ: «Да» или «Нет». Пример такого всенародного голосования, где вопрос был сформулирован недостаточно понятно и однозначно, уже был на закате СССР в марте 1991 года, когда прошел малоупоминаемый всесоюзный референдум.
Вполне аргументированно КСУ признал закон 2012 года таким, что не соответствует Конституции. Ведь вопрос был не только в нарушении процедуры голосования, что само по себе является основанием для его отмены, но и по самой процедуре возможного провозглашения манипулятивного референдума. Неконституционным также было утверждение ЦИК совместно с президентом результатов этого референдума в обход парламента. Ведь согласно решению Конституционного Суда от 16 апреля 2008 года, референдум — это один из способов реализации власти путем голосования избирательного корпуса или его определенной части.
После того, как КСУ отменил закон 2012 года, предыдущий закон, касающийся процедур проведения местного и всеукраинского референдума, не вступает в силу. Итак, сегодня возможность проведения референдума по любому вопросу, кроме законопроектов по бюджету, налогам и амнистии, как предполагает III раздел Конституции, равна нулю. Пока такая тенденция сохраняется, украинская непосредственная (прямая) демократия стоит на месте.
Если закон 1991 года регламентировал проведение всеукраинского и местных референдумов, то с 2012 года статья 38 Конституции, где упоминается право на участие в местном референдуме, фактически мертва. Именно эта статья гарантирует нашим гражданам право принимать участие в управлении государственными делами, во всеукраинском и местных референдумах. К сожалению, надеяться, что эта норма «выживет», пока не приходится. Местные референдумы сейчас значительно помогли бы ликвидировать пробелы в процессе децентрализации. Ведь есть ряд проблем в населенных пунктах, которые территориальная община не может решить без применения прямой демократии на местах.
Учитывая это, остается несколько вариантов:
- длительный процесс с изменениями в Конституцию, на что нужно как минимум две сессии, а это, как показывает практика, более вероятно реализовать в начале работы парламента;
- длительная работа над новым проектом закона.
Казалось бы, в этом законе должны были быть заинтересованы все. Его принятие продемонстрировало бы демократичность государственных институтов. По каким причинам этого еще не произошло, можно только догадываться. Несмотря на то, что профильный комитет принял заключение, в котором предложил Раде проголосовать за этот законопроект хотя бы в первом чтении, — до сих пор не понятно, почему его так и не вынесли на голосование.
Поскольку зарегистрированные, но не принятые, законопроекты остаются в истории вместе с VIII созывом Рады, то этот процесс необходимо начинать с самого начала. Чем скорее, тем лучше.
Кстати, Украина — единственное государство, которое закрепляет в Основном Законе желание присоединиться к перманентным блокам и союзам, хотя уставные документы этих организаций не содержат такой формулировки членства, которую парламент закрепил в Конституции. К тому же, все это делалось в обход процедуры референдума, которую прошли большинство членов ЕС и НАТО. Парламент должен принять закон о всеукраинском референдуме, взяв за основу проект закона 2145-е, соответствующий Конституции и международным стандартам, и, что самое главное, имеет четко определенный предмет референдума. И, как показывает практика государств-членов этих организаций, всенародные голосования происходят непосредственно перед вступлением в блок или союз. Одобрение решения о вступлении в организацию позволяет избежать внутренних противоречий среди политиков и граждан, а также является прямым проявлением народного суверенитета и прямой демократии.
Депутатам нового созыва законодательство, которое закрепляет возможность проведения референдума, также нобходимо, ведь если будут приняты изменения в 1, 3, 13 разделах Конституции, то эти изменения должны быть утверждены на национальном референдуме. То есть все спекуляции вокруг референдума относительно вступления в НАТО, референдума об отношениях с РФ, или предложения «Оппозиционного блока» вынести вопрос об отмене моратория на продажу земли сельскохозяйственного назначения являются ничем иным, как очередным популизмом.
Импичмент и следственные комиссии в парламенте: путь вслепую
Еще один правовой пробел, который должен быть немедленно устранен, касается популярного сегодня слова «импичмент», то есть устранения президента с его должности в особом порядке. И партия «Слуга народа», которая сегодня составляет большинство в парламенте, и действующий президент, обещали украинцам закон об этом самом импичменте. В первый день работы парламента Владимир Зеленский, собственно, зарегистрировал одноименный законопроект. Такая инициатива кажется, по меньшей мере, странной, поскольку почти идентичный законопроект до сих пор ожидает подписи главы государства.
В специальном законе об импичменте банально нет необходимости, ведь есть статья 111 Конституции, которая регламентирует процедуру устранения президента с его должности в особом порядке. И любой закон, который вступит в силу, должен соответствовать именно этой статье Основного Закона. Иначе такой закон впоследствии будет признан неконституционным. Также этот процесс прописан в Регламенте ВРУ. Но юридическая сила закона о Регламенте ВРУ и Конституции не одинакова, ведь преимущество имеют нормы Конституции. Перед принятием закона или подписанием уже принятого следует в первую очередь избежать двойного или тройного правового регулирования. Ведь несогласованность норм, касающихся одинаковых вопросов, но закрепленных в различных нормативно-правовых актах, могут вызвать неоднозначность толкования. А в случае повторения правовых норм будет применяться закон, принятый позже.
Юрист дал оценку изменениям в Конституцию о пропорциональной системе, внесенным ЗеленскимЧто делать с новым Избирательным кодексом, подписанным Парубием и подаст ли Зеленский собственный законопроект по пропорциональной системе?
В случае импичмента должны быть задействованы различные институты, в том числе и парламентского контроля.
Инициировать процесс импичмента должно простое большинство от конституционного состава, то есть 226 голосов. Далее, согласно Конституции, должна быть создана специальная временная следственная комиссия. Но в этом и заключается самая серьезная проблема: каким образом, при каком количестве депутатов она должна быть создана, и вообще, должна ли она состоять именно из депутатов. Прописано лишь то, что в ее состав обязательно должны входить специальный прокурор и специальные следователи. Но без конкретных требований к этим должностям сложно представить, кто может быть избран или назначен на эту должность в случае создания временной следственной комиссии.
На заседании Верховной рады эта комиссия обнародует свое заключение. После этого, если есть достаточные основания для обвинения президента, парламент голосует за начало процедуры, если есть 300 голосов.
К процессу импичмента также должен быть приобщен вывод Конституционного Суда о соблюдении процедуры. Верховный Суд, в свою очередь, расследует, имело ли место преступление «государственной измены» или любое другое преступление. И только потом Верховная рада объявляет импичмент путем голосования уже при наличии 338 голосов от конституционного состава, то есть от 450 депутатов.
Уже после обнародования решения президента о роспуске Верховной рады нардепы успели принять 6 июня закон «О временных следственных комиссиях и временных специальных комиссиях Верховной Рады Украины». Президент еще не подписал его, не вернул на доработку, не применял свое право вето. Последний вариант позволил бы Верховной раде рассматривать проект закона снова.
Согласно принятому законопроекту, в состав следственной комиссии должны входить нардепы, спецпрокурор и спецследователей. Требования, прописанные в этом законопроекте к таким должностям в следственных комиссиях и законопроекте об импичменте, который подал в Раду президент Зеленский, одинаковы. Поэтому никакой необходимости в новом законопроекте об импичменте на самом деле не было.
В общем институты парламентского контроля в Украине имеют очень широкое поле для дальнейшего развития. Такие комиссии создаются не очень часто. Например, за последние два года такая комиссия была создана из-за возмущения общественности отсутствием расследования убийства активистки Екатерины Гандзюк. Однако, например, в США именно парламентские комитеты играют огромную роль в установлении результатов расследования. Например, о вмешательстве России в выборы президента США 2016 года.
Конституционный маятник снова качается не в сторону народа Украины
В этом году, как никогда ранее, СМИ упоминали Конституционный суд едва ли не чаще из всех органов судебной власти. И хотя Конституция определяет КСУ отдельным судом среди судов общей юрисдикции, скандалы вокруг КСУ уничтожают и не без того низкий уровень доверия к судебной власти в целом. Конституционный суд Украины уже второй год работает в соответствии с новым законом о КСУ.
Этот закон был принят парламентом, который уже исчерпал свои полномочия, но документ стал настоящим «глотком свежего воздуха» для некоторых судей единственного органа конституционной юрисдикции. Во-первых, он позволил назначить новых судей, во-вторых, этим законом был введен институт конституционной жалобы.
Впрочем, в последнее время Конституционный суд проявил себя как орган, который, к сожалению, не способен защитить даже себя, не говоря уже об обязанности стоять на защите Конституции от посягательств политиков. Особенно это было заметно при отмене судом статьи Уголовного кодекса о незаконном обогащении. Вследствие такого резонансного решения суд получил новую руководительницу, ведь бывший глава слишком политизировал работу Суда.
Избрание на должность судьи КСУ через единую конкурсную комиссию
Судьей Конституционного суда может быть гражданин Украины, владеющий государственным языком, в день назначения достигший сорока лет, имеющий высшее юридическое образование и стаж профессиональной деятельности в сфере права более пятнадцати лет, высокие моральные качества, а также быть юристом с признанным уровнем компетентности.
Последние два требования слишком не конкретные для такого органа, как Конституционный суд. Например, непонятно, как при собеседовании должны проверяться высокие моральные качества. Эта законодательная новация также требует немедленной доработки.
Если законодательный орган принимает законы, которые дают возможность искать «обходные пути» всем субъектам назначения судей, то такое законодательство нужно менять и принимать новое.
Суд состоит из 18 судей, из них по 6 назначают три субъекта: Верховная рада, президент и съезд судей Украины.
Ни для кого не секрет, насколько кулуарно проходят собеседования с кандидатами на должность судьи КСУ от парламента и президента. Де-факто, почти невозможно отследить прозрачность проведения этих собеседований в таких конкурсных комиссиях.
Для того, чтобы исправить ситуацию, нужно сделать несколько незамедлительных шагов: в первую очередь, отменить ст. 208-4 Регламента ВРУ, политизирующую отбор судей парламентом, а затем – внести изменения в Закон Украины «О Конституционном Суде Украины» для формирования единой комиссии. Эта комиссия должна была сначала отбирать кандидатов и решать, соответствуют ли они этим двум довольно субъективным критериям: высоким моральным качествам и признанному уровню компетентности. Должны быть четко прописаны требования не только к судьям, но и к членам такой комиссии, чтобы избежать злоупотреблений и конфликта интересов.
Это лишь часть из тех решений, которые необходимо принять как можно быстрее, ведь некоторые из них требуют тщательной подготовки, а некоторые – изменений в Конституцию.
Итак, перед Верховной радой ІХ созыва стоит задача выплатить все «конституционные долги» и подчинить Основному Закону все сферы общественной жизни. Только в таком случае спекуляции вокруг слов «изменения в Конституцию» или упоминаний о ней только на праздники удастся избежать.
Владислав Фарапонов, эксперт аналитического центра «Ad astra», студент Wright State University, Ohio (США), специально для «Слова и Дела»
Получайте оперативно самые важные новости и аналитику от «Слово и дело» в вашем VIBER-мессенджере.
ЧИТАЙТЕ В TELEGRAM
самое важное от «Слово и дело»