Закон об особом статусе Донбасса: сценарии и последствия

Читати українською
Александр Радчукполитолог

В конце уходящего года Украина может погрязнуть в непростой дискуссии вокруг изменений в Конституцию в части предоставления особого статуса Донецкой и Луганской областей. Если говорить точнее – закона, который может раз и навсегда коренным образом изменить территориальное устройство нашего государства и привести к очередным тектоническим геополитическим изменениям в мире.

Сейчас обсуждать пока нечего. Новая власть тщательно избегает откровенного разговора на эту тему, подчеркивая, что сам закон будет разрабатываться уже после встречи в Нормандском формате с соблюдением всех законодательных требований и с привлечением общественности.

Так, еще в октябре глава парламентской фракции партии «Слуга народа» Давид Арахамия отметил, что народные депутаты не наработали даже «первичного драфта» законопроекта об особом статусе Донбасса. Спикер Дмитрий Разумков заявил, что Верховная рада сможет принять участие в разработке документа об особенностях местного самоуправления в Донецкой и Луганской областях только по итогам встречи 9 декабря в Париже. Напряженности ситуации придает то обстоятельство, что новый закон вроде бы планируется принять уже до конца этого года, а значит он может быть написан и принят в «турборежиме», что наверняка будет крайне негативно восприниматься частью общества. Следует напомнить, что срок действия предыдущего закона заканчивается 31 декабря текущего года.

Поэтому ключевым остается вопрос: продлят ли в Раде старый закон или все-таки решат изменить его с учетом итогов встречи «нормандской четверки» 9 декабря?

Сложное законодательное поле

В целом существует три базовых документа, которые влияют на ситуацию с оккупированными ОРДЛО и Крымом в законодательном поле. Два из них являются важными с учетом защиты суверенитета и территориальной целостности. А вот документ о так называемом «особом статусе Донбасса» был принят в исключительно напряженных обстоятельствах, а затем был трижды пролонгирован. Именно судьба этого закона, предусматривающего изменения в Конституцию, и будет решаться в ближайший месяц.

Нормандская встреча: что могут требовать и к чему готовиться УкраинеСогласно сообщениям СМИ на саммите нормандской четверки, который пройдет 9 декабря в Париже, будет обсуждаться проблема особого статуса территорий ЛНР-ДНР с его закреплением в Конституции

Так, еще в апреле 2014 года, сразу после оккупации Крыма, был принят закон «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины». Документ, по сути, определяет правовой статус Крыма как временно оккупированной территории и устанавливает особый правовой режим на этой территории.

Уже в сентябре 2014-го Верховная рада приняла закон об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей. Этот шаг следует рассматривать в контексте тогдашних Минских соглашений и урегулирования конфликта на Донбассе. Парламент уже несколько раз продлевал его действие. И в конце концов, последний дедлайн истекает 31 декабря 2019 года. В статье 10 документа указано, что все его основные положения начнут действовать только после проведения на неподконтрольной части территории Донецкой и Луганской областей местных выборов согласно украинскому законодательству с соблюдением международных стандартов.

Важный аспект данного закона заключается в том, что он заработает только после того, как будут внесены изменения в Конституцию. Вероятность такого сценария существовала в конце августа 2015 года, когда Верховная рада таки проголосовала в первом чтении за законопроект об изменениях в части децентрализации. Именно им предлагалось внести изменения и добавить один из пунктов Переходных положений, которые планировалось добавить в текст Основного Закона. Якобы именно этот пункт и касался предоставления так называемого «особого статуса» Донбасса. Во время столкновений у здания Верховной рады в день голосования за законопроект произошел взрыв гранаты, в результате чего погибли четыре нацгвардейца и десятки людей получили ранения.

Стоит упомянуть еще один документ, известный в СМИ как «закон о реинтеграции» или «закон о деоккупации». Его народные депутаты приняли уже в январе 2018 года, главная цель – возвращение украинских территорий и восстановления суверенитета. Так, закон признает Россию агрессором и оккупантом, а ее действия на территории Донецкой и Луганской областей названы «вооруженной агрессией Российской Федерации».

Если рассматривать ситуацию с точки зрения стороннего зрителя, то выглядит так, что с одной стороны, Украина признает Россию агрессором и хочет освободить захваченные территории. А с другой стороны, готова к определенным компромиссам даже на уровне Основного закона для фактической легитимизации автономного статуса Донецкой и Луганской областей, что как раз и выгодно России. При этом, как это уже и случалось в истории Украины много раз, ситуация выглядит совсем неопределенной и может вырулить в любой из сценариев, большинство которых, правда, зависит от позиций международных партнеров и целей управленческих элит, находящихся у власти.

Планы России

А вот Россия со своей стратегией давно определилась и медленно но, к сожалению, неуклонно движется к своей цели. Во-первых, в российских СМИ активно обсуждается информация о возможных последствиях двусторонней встречи Владимира Путина и его тезки Зеленского во время встречи в Нормандском формате 9 декабря. Встреча вроде бы должна состояться тет-а-тет, но сам факт разговора между двумя президентами уже не ставится под сомнение. При этом, как всегда, тональность подобных сообщений склоняет нас к нарративу «мы же братья, а братьям нужно только поговорить – и все наладится» – сугубо великодержавное видение внешней политики Российской Федерации.

Выборы на Донбассе: когда и при каких условиях возможныПрезидент Владимир Зеленский поднимет на встрече лидеров нормандской четверки в Париже вопрос о проведении местных выборов в ОРДЛО как на территории Украины, а не оккупированной.

Во-вторых, президент России и не скрывает, что самая главная его цель в переговорах во время встречи «нормандской четверки» – убедить принять изменения в украинском законодательстве относительно особого статуса Донбасса. При этом ожидать уступок со стороны РФ в виде вывода войск с временно оккупированных территорий и восстановления контроля украинской стороной над границей не приходится. Наоборот, в кругах российских политиков звучат мысли о том, что не стоит вообще идти ни на какие уступки Украине. И в случае неуступчивости украинцев следует и в дальнейшем укреплять так называемые «ЛНР-ДНР» и ждать (а может – и ускорять) смену власти в нашем государстве.

Кроме того, Россия постарается как можно быстрее убедить мир в том, что Кремль – эффективный посредник в конфликте и не заинтересован в дестабилизации Украины. Правда, будут делать это довольно оригинальным способом, пытаясь убедить международное сообщество в необходимости легитимизировать так называемые «ЛНР-ДНР» и смириться с тем, что государство Украина будет существовать в новом формате.

Что ж, обо всех этих планах давно известно, однако украинская сторона все же пытается как бы не обращать на это внимания и договаривается о «серьезном» прекращении огня и разведения войск от линии разграничения.

Планы Запада

О принятии закона об особом статусе, очевидно, Владимиру Зеленскому будут намекать, или откровенно говорить лидеры Франции и ФРГ во время встречи в Париже.

Встреча в Париже: какие «красные линии» нельзя переходить ЗеленскомуГлава МИД РФ Сергей Лавров заявил, что Россия на саммите «нормандской четверки» в Париже 9 декабря призовет Киев к прямому диалогу с Донбассом.

Французский президент Эммануэль Макрон, похоже, откровенно не скрывает своей пророссийской риторики и будет склонять остальных мировых лидеров к мысли о невозможности дальнейшей международной изоляции РФ.

Германия, в свою очередь, готова налаживать экономическое сотрудничество с Россией, однако ведет себя более сдержанно в комментариях и заявлениях. Похоже, для Ангелы Меркель предстоящая встреча в Париже станет заключительной в ее карьере как переговорщика по ситуации в Украине, и каких-то резких заявлений канцлер делать не собирается.

Вероятно, для Германии любое решение вопроса по конфликту в Донбассе будет позитивом, ведь вектор на продолжение экономических отношений с Россией уже заложен, а лишних «неприятностей» в виде очередной эскалации конфликта на Востоке Украины никто из международных партнеров не хочет. Ввиду слабой субъектности нашего государства на международной арене легче уговорить руководство Украины пойти на уступки, чем пытаться повлиять на Россию.

В США заняли выжидательную позицию. Сейчас страсти во внутренне политической жизни этой страны как раз и бушуют вокруг вопроса, связанного с Украиной, но касаются непосредственно возможности импичмента президента Дональда Трампа и президентской избирательной кампании. Однако на дипломатическом уровне звучит мнение о том, что для дальнейшего диалога по урегулированию конфликта на Донбассе нужны решительные действия России в вопросе вывода войск из Украины. Такое мнение, в частности, выразил посол США при ОБСЕ Джеймс Гилмор. Мол, если и следовать логике так называемой «формулы Штайнмайера», то сначала Россия должна вывести свои войска, а уже после этого Украина будет выполнять свои обязательства. Поэтому позиция США будет формироваться только после действий, которые будут осуществляться сторонами по итогам переговоров в Нормандском формате.

Путч – так путч?

Есть несколько вариантов, как может развиваться ситуация с законом «об особом статусе Донбасса», – очень плохой, плохой и нейтральный.

Особый статус Донбасса за 11 дней: что может ускорить процесс и чем это опасноСпикер рассчитывает, что парламенту удастся разработать законопроект об особом статусе Донбасса в сжатые сроки – между встречей в Нормандском формате и последним пленарным заседанием ВР в 2019 году, которое пройдет 20 декабря, то есть за 11 календарных дней.

Очень плохой – попытка любым способом еще до конца этого года «продавить» новый закон о так называемом «особом статусе», одновременно имплементируя эти изменения в Конституцию. Такой вариант точно будет сопровождаться длительными акциями протестов и может привести к дальнейшим негативным сценариям. И хотя президент Владимир Зеленский неоднократно подчеркивал, что любые изменения в Основной закон будут приниматься только по результатам Всеукраинского референдума, новый закон о том же самом референдуме так и не принят. Поэтому историю о декабрьском «путче» отвергать нельзя.

Плохой сценарий предусматривает пролонгацию действующего закона и отсутствие какого-либо прогресса по прекращению огня и завершению самого конфликта. То есть вся текущая ситуация ставится на паузу, продолжительность которой никто оценить не в состоянии.

Нейтральный сценарий предполагает отсутствие прогресса в переговорах в Нормандском формате и фактически необходимости перехода к новым способам разрешения ситуации на Востоке Украины. Один из таких вариантов – введение миротворческого контингента. Однако и этот сценарий несет в себе огромное количество скрытых угроз. Вспомнить только тот факт, что история с конфликтом в непризнанной «Приднестровской Молдавской республике» также завершилась введением так называемого «миротворческого контингента», роль которого до сих пор выполняют российские регулярные войска.

Александр Радчук, специально для «Слово и Дело»


Подписывайтесь на наши аккаунты в Telegram и Facebook, чтобы первыми получать важные новости и аналитику.