Партийный диктат: нужен ли парламенту императивний мандат?

Читати українською
Александр Радчукполитолог

Партийная дисциплина в «Слуге народа» – это один из самых болезненных вопросов, решением которого занимаются на Банковой. Крупнейшая в истории украинского парламентаризма фракция в 252 народных депутата, которая сама по себе является большинством, может быстро поддаться центробежным тенденциям, если заранее не позаботиться о ее единстве.

Сформировать на 100% подконтрольную фракцию команде Владимира Зеленского не удалось. Так или иначе, все чаще монобольшинство дружно не жмет на зеленые кнопки и не хочет работать в «турборежиме», навязанном Офисом президента. Часто на помощь фракции для результативных голосований приходят внефракционные депутаты или близкая к олигарху Игорю Коломойскому депутатская группа «За будущее». И все чаще нужно организовывать общее собрание фракции, на котором лично Владимир Зеленский общается со своими соратниками на самые разные политические темы.

Конечно, такое развитие событий может привести к кризису в отношениях президента и фракции «Слуга народа» в парламенте. Публично о возможных проблемах с голосованием никто не говорит, наоборот, каждый раз и президент, и руководитель его Офиса акцентируют журналистам на том, что никаких противоречий во фракции нет. И пока паузы с результативными голосованиями связаны лишь с желанием депутатов усовершенствовать те или иные законопроекты.

Один из методов, который на Банковой планируют использовать для усиления партийной (и фракционной) дисциплины, является введение императивного мандата. Императивный – то есть категорический, такой, который не позволяет никаких противоречий. Говорится о новых нормах в законодательстве, которые бы не позволяли депутату менять «родную» фракцию без юридических последствий для своего статуса. Иными словами, если депутат прошел в парламент по списку какой-либо партии, то должен реализовывать ее программу. Если депутат с ней не согласен и хочет выйти из фракции или изменить политическую принадлежность, то он автоматически теряет мандат.

В Украине еще с середины 1990-х продолжаются дискуссии по поводу введения нормы об императивном мандате в законодательство. Однако именно сейчас этот вопрос активно продвигается на высшем уровне, и существует вероятность, что он будет иметь не только юридические, но и существенные политические последствия.

Сопротивление мажоритарщиков

Офис президента планировал «протянуть» законопроект о введении императивного мандата еще в середине сентября, во время периода так называемого «турборежима» Верховной рады. Неожиданно против документа внутри фракции «Слуга народа» выступили мажоритарщики. Их количество даже больше, чем «списочников».

До 2-х лет тюрьмы: нужна ли уголовная ответственность за «кнопкодавство»Парламент поддержал законопроект о штрафах нардепам за кнопкодавство. О наказании за неперсональное голосование поговорили с экспертами.

Законопроект №1038 «О внесении изменений в Закон Украины «О статусе народного депутата Украины» (относительно приведения Закона Украины «О статусе народного депутата Украины» в соответствие с Конституцией Украины)» был внесен группой депутатов от «Слуги народа» еще 29 августа, то есть накануне начала активной работы парламента. Впрочем, из-за скандала с мажоритарщиками уже 12 сентября был снят с рассмотрения. Сейчас глава фракции монобольшинства Давид Арахамия подтвердил журналистам, что уже к концу этого года ожидается усовершенствованная версия законопроекта. Мол, соответствующие консультации проведут и с мажоритарниками, и с нардепами из оппозиционных фракций.

Прогнозируемо, законопроект вводит в действие механизм лишения депутатского мандата в случае выхода нардепа из состава фракции. «В случае невхождения народного депутата в депутатскую фракцию политической партии, по спискам которой он был избран народным депутатом Украины в общегосударственном многомандатном избирательном округе или которая была субъектом его выдвижения в одномандатном избирательном округе, или прекращения его членства в такой фракции, его полномочия прекращаются с момента принятия решения высшим руководящим органом соответствующей политической партии в порядке, определенном уставом политической партии», – говорится в предложенных законопроектом изменениях, которые предлагается внести в статью 5 Закона Украины «О статусе народного депутата Украины».

В общем, именно президент Владимир Зеленский отмечал, что Верховная Рада и, в частности, фракция «Слуги народа» должны ввести императивный мандат для того, чтобы эффективно бороться с «кнопкодавством». Правда, как норма об императивном мандате поможет наказывать за неперсональное голосование, глава государства не объяснил. Но факт остается фактом – на Банковой всерьез пытаются протолкнуть соответствующий законопроект в парламент.

Прыжки на граблях

Последний раз нормой императивного мандата воспользовалась партия «Блок Петра Порошенко» в марте 2016 года. Тогда было принято решение воспользоваться прямой нормой статьи 81 Конституции Украины, которая дает право партии в случае невхождения народного депутата в состав фракции этой политической силы, лишать его мандата.

Референдумы и отзыв депутатов: разбираемся с экспертом, готова ли Украина к народовластиюВ Шотландии референдум о независимости провалился из-за футбола, а в Квебеке – из-за эмигрантов. Опыт народовластия в других странах мы изучали вместе с экспертом.

События развивались стремительно. Наказать решили народных депутатов Егора Фирсова и Николая Томенко, которые вышли из фракции «БПП» из-за несогласия с позицией большинства депутатов по голосованию за нормы Государственного бюджета на 2016 год. На закрытом партийном съезде 25 марта 2016-го было принято единогласное решение прекратить полномочия двух нардепов. Уже через 3 дня ЦИК объявила о лишении мандатов, а на следующий день спикер парламента объявил о том, что Фирсов и Томенко – больше не народные депутаты.

Ничего общего с демократическим процессом ни данное решение, ни вообще наличие такой возможности в статьи 81 Основного закона, не имело. Это отмечали как отечественные эксперты в области права, так и эксперты Венецианской комиссии и Парламентской ассамблеи Совета Европы. Впрочем, тогда победила политическая целесообразность.

Ранее в Венецианской комиссии отмечали, что введение в действие императивного мандата предоставит партиям возможность аннулировать результаты волеизъявления граждан, что недопустимо с точки зрения демократических процессов в государстве. Так, европейские юристы справедливо замечают, что отзыв народных представителей политическими партиями (тот самый императивный мандат) является неприемлемым в демократическом государстве.

Отечественные эксперты считают, что в целом введение императивного мандата противоречит нормам Конституции, в частности, части второй статьи 8, части первой статьи 38 и части второй статьи 81 Конституции Украины.

К слову, если норму об императивном мандате в предыдущем парламенте применили к депутатам, которые прошли по спискам политической партии в Раду, то уже сейчас в Офисе президента рассуждают о том, как создать подобный механизм и для депутатов-мажоритарщиков. Очевидно, речь идет о знаменитой норме о возможном отзыве таких народных избранников жителями округа, по которому он избирался. Эта процедура, скорее всего, будет более длительной и сложной, чем лишение мандатов с помощью партийного съезда.

Мысли о политическом самоубийстве?

Самое интересное в сложившейся ситуации то, что через несколько дней после снятия с рассмотрения законопроекта об императивном мандате президент Владимир Зеленский ветировал Избирательный кодекс, который приняли нардепы из предыдущего созыва парламента.

Меморандум для кандидата: в чем манипуляция?Меморандум об ответственности народного депутата – партийное рабство, предохранитель от политической коррупции или просто бумажка?

Интрига в том, что новый кодекс предлагал введение 100% пропорциональной избирательной системы на принципах открытых списков, однако его отмена возвращает смешанную избирательную систему. Закрепление императивного мандата в 100% пропорциональной избирательной системе дало бы партийному руководству небывалую власть над любым из депутатов из ее избирательного списка. Сейчас же, если Офис президента захочет и дальше настаивать на принятии закона об императивном мандате, депутаты-мажоритарщики могут потерять доверие к руководству фракции и, действительно, выйти из нее. А значит, возможно, и не дадут голосов за новый Избирательный кодекс.

То есть теперь команде Владимира Зеленского нужно сначала обеспечить результативное голосование за новый Избирательный кодекс, а саму идею с введением императивного мандата отложить подальше.

Нормы об императивном мандате пока действуют для депутатов местных советов. Иммунитет у выбранного местного депутата заканчивается через год его полномочий, после чего избиратели имеют право его отозвать. Интересно, что фактически этот механизм реально запустить, лишь учитывая соответствующее решение политической силы, от которой выдвигался депутат. Если принципиальной согласия нет, то все усилия избирателей будут напрасными, ведь партия может заблокировать решение о лишении мандата. А кроме того, инициировать собрание, сформировать инициативную группу и запускать сбор подписей избирателей в округе можно только с применением системного организационного ресурса. Самостоятельно пройти все эти процедуры трудно. Однако, начиная с 2015 года, украинцы не слишком активно отзывали своих избранников на местах.

Безусловно, история с имплементацией императивного мандата на уровне Верховной рады может изменить саму суть политических процессов в государстве. Однако, скорее всего, это все же не произойдет – слишком серьезное сопротивление оказывается подобной инициативе как со стороны депутатов-мажоритарщиков, так и оппозиционных к «Слуге народа» фракций.

Очевидно, чтобы укреплять партийную дисциплину, нужно системно заниматься партийным строительством и созданием институтов устойчивого развития политических сил, с чем в Украине серьезные проблемы. В целом же, разговоры о введении императивного мандата не возникали бы в стране с развитым гражданским обществом. Очевидно, именно сейчас власть чувствует незначительное сопротивление со стороны граждан относительно их сакрального демократического права избирать своих представителей в парламент на выборах.

Александр Радчук, специально для «Слово и дело»


Подписывайтесь на наши аккаунты в Telegram и Facebook, чтобы первыми получать важные новости и аналитику.