Основной Закон страны, который позже был высоко оценен международным сообществом, разрабатывался и принимался в условиях жесткого политического противостояния. Как показало время, похожая судьба его постигла и в дальнейшем: конституционный процесс в Украине продолжается, а его завершению мешают конфликты как внутри, так и за пределами страны.
Рожденная в муках
Именно так в двух словах можно охарактеризовать украинскую Конституцию. Процесс ее написания начался еще до обретения независимости: 24 октября 1994 года Верховная Рада приняла постановление «О комиссии по разработке новой Конституции Украинской ССР», что должно было привлечь к написанию документа широкий круг специалистов. Первый проект Основного Закона парламент (на тот момент уже независимой Украины) рассмотрел 1 июля 1992 года. Тогда депутаты решили вынести его на всенародное обсуждение, в результате которого создателям документа поступило 50 тысяч (!) поправок и замечаний. Осенью 1993 года Рада поддержала их внесение в проект Конституции, поручив это конституционной комиссии. Однако после этого процесс остановился: отношения между исполнительной властью и парламентом испортились, результатом чего стали досрочные выборы – Верховной Рады (27 марта) и президента (26 июня) 1994 года.
25 ключевых обещаний независимой Украины. Первые президентыПервые десять лет независимости Украины научили ее граждан только тому, что никому нельзя верить. Президенты Украины оказались способными учителями.
С обновлением власти конституционный процесс оживился. Комиссию по написанию Основного Закона возглавил спикер парламента Александр Мороз. Однако и на этом этапе без конфликтов не обошлось: теперь обострилась борьба между новоизбранным парламентом и президентом Леонидом Кучмой, который стремился закрепить свое влияние в стране. В мае 1995 года стороны решили: как бы то ни было, Конституция должна быть принята в течение года. Что и было прописано в договоре «Об основных принципах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Украине на период до принятия новой Конституции Украины», подписанном президентом и членами парламента.
Впрочем, как нередко бывает в украинских реалиях, определенный срок был нарушен. Первое чтение нового проекта Конституции состоялось в Верховной Раде лишь 4 июня 1996 года. В процессе рассмотрения депутаты внесли собственные изменения в ряд положений, разработанных конституционной комиссией. Внесенные парламентом изменения категорически не устраивали Кучму, из-за чего тот при поддержке СНБО и Совета регионов подписал указ о проведении Всеукраинского референдума. Это могло вызвать законотворческий коллапс, поэтому парламентарии ускорили процесс рассмотрения Конституции, приняв 25 июня преамбулу и 30 статей документа.
Однако и Кучма тем временем сложа руки не сидел: 26 июня он созвал на совещание глав областных администраций с требованием, чтобы те отозвали с сессии максимальное количество народных депутатов. В этот момент под угрозой оказался не только конституционный процесс, но и сама Рада. В этих условиях 27 июня глава парламента Александр Мороз предложил депутатам работать без перерывов до окончательного принятия документа. Финальный рывок, результатом которого стал текст Основного Закона нашей страны, длился 23 часа подряд.
Президент vs. парламент
С тех пор Конституция Украины трижды претерпела существенные изменения. Первая серьезная редакция состоялась в конце 2004 года и была одним из достижений Оранжевой Революции. 8 декабря Верховная Рада 402 голосами поддержала внесение изменений в Основной Закон, согласно которым, Украина де-юре превращалась в парламентско-президентскую республику. Это, среди прочего, предусматривало коалиционный принцип формирования правительства, действующий и сегодня.
Правда, по этой редакции Конституции страна жила недолго. 30 сентября 2010 года, когда у власти уже был Виктор Янукович, а в Верховной Раде правила бал Партия регионов, Конституционный суд признал внесенные предшественниками изменения неконституционными – якобы из-за выявленных нарушений процедуры рассмотрения и принятия. Документ был возвращен к редакции 28 июня 1996 года, и это означало, что четвертый президент Украины получил ту же полноту власти, что и второй (то есть Кучма). Шокировало общество и то, как это было сделано: возврат к нормам 1996 года произошел без учета мнения парламента.
Следующий этап внесения изменений в Конституцию начался после очередной революции, на этот раз – Революции Достоинства. Вернуться к Конституции образца 2004 года парламентариев побудила прежде всего возможность лишить полномочий президента Януковича, по приказу (или, во всяком случае, с молчаливого согласия) которого продолжались попытки силового разгона Майдана. Интересно, что постановление о создании временной специальной комиссии по подготовке и согласованию изменений в Основной Закон зарегистрировал 29 января 2014 года депутат от той же Партии регионов Валерий Писаренко. Главой же комиссии стал нардеп от «Батькивщины» Руслан Князевич. А уже 21 февраля парламент 386 голосами поддержал возвращение к Конституции 2004 года. Фактически это голосование стало результатом политического соглашения, на которое пошли тогдашняя власть и оппозиция.
Впрочем, критикам законодательных изменений и здесь есть к чему придраться: дело в том, что голосование прошло без заключения профильного комитета, а позже состав комиссии Князевича был признан политически ангажированным, поскольку в нее не входило достаточное количество представителей разных фракций.
Однако подписывать поддержанное Радой решение было некому – президента на тот момент уже давно не видели на Печерских холмах. Поэтому 22 февраля парламентарии приняли постановление «О тексте Конституции Украины в редакции 28 июня 1996, с изменениями и дополнениями, внесенными законами Украины от 8 декабря 2004 года № 2222-IV, от 1 февраля 2011 № 2952-VI, от 19 сентября 2013 года № 586-VII».
Децентрализация и другие планы власти
Сейчас продолжается третий этап внесения больших изменений в Конституцию.Их основной целью является децентрализация власти в стране. Ряд инициатив, предусматривающих фактическую передачу полномочий и финансирования из центра на места, был проголосован парламентом в первом чтении 31 августа 2015 года. Среди прочего, в заключительные положения документа предлагается добавить предусмотренную минскими соглашениями норму о том, что порядок местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей будет определяться специальным законом.
Поддерживать изменения по децентрализации перед голосованием отказывались не только оппозиционные силы (например, «Оппоблок»), но и формальные члены коалиции («Самопомощь» и Радикальная партия). Представитель последних Игорь Мосийчук заверил, что «радикалы» не дадут голосов за децентрализацию – и свое слово сдержал. А вот с «Оппозиционным блоком» удалось договориться: несмотря на обещания отдельных его членов, в решающий момент фракция решение поддержала.
Голосованию предшествовал ряд событий, самой трагической из которых является гибель трех нацгвардейцев: во время митинга под зданием Рады бывший боец батальона «Сич» бросил в группу правоохранителей боевую гранату...
А вот со стороны Венецианской комиссии проект изменений получил положительный отзыв, хотя там и посоветовали вынести их на всенародное обсуждение. За эту соломинку ухватились в «Оппозиционном блоке», чей представитель Сергей Левочкин заверил, что будет настаивать на проведении конституционного референдума.
На этом процесс изменений в Конституцию замер. Как заявил в апреле этого года спикер Верховной Рады Андрей Парубий, депутаты не вернутся к вопросу децентрализации, пока не завершится вооруженная агрессия России. Интересно, что за два года до того, в июне 2015-го, Парубий уже провалил обещание о принятии парламентом изменений в Основной Закон в начале июля того же года.
Между тем, оправдание замедлению конституционных изменений войной на востоке считает логичным и глава фракции «Народного фронта» Максим Бурбак: он заявил, что его политическая сила поддержит их во втором чтении, только если РФ будет придерживаться Минских соглашений. А другой член НФ, советник министра внутренних спал Антон Геращенко, и вовсе категорически заявил, что партия не будет голосовать за изменения в Конституцию, если они будут содержать нормы об особых условиях самоуправления на Донбассе. В этом его поддерживает ряд нардепов, в том числе из других фракций и групп.
Есть во взглядах президента и парламента разногласия и в других конституционных изменениях. Например, Радикальная партия, «Батькивщина» и отдельные нардепы выступают категорически против предложенных главой государства и его политической силой поправок, касающихся судоустройства. Лидер РПЛ Олег Ляшко в январе 2016 года даже пообещал предложить собственную редакцию изменений в Конституцию в части правосудия – правда, так этого и не сделал. А член НФ Леонид Емец подчеркнул, что его фракция не будет голосовать за предложение Порошенко, пока не будут учтены ее требования.
Большее единодушие народные избранники и президент демонстрируют в вопросе отмены неприкосновенности – как депутатской, так и судейской. В этом контексте стоит вспомнить заявление первого вице-спикера Рады Ирины Геращенко о том, что ограничение депутатской неприкосновенности произойдет до конца 2015 года... На самом деле пока решение ожидает второго чтения.
Напоследок отметим еще несколько интересных инициатив, связанных с изменениями в Основной Закон. Например, предложение Петра Порошенко о превращении Крыма в национально-территориальную автономию. Об этом он заявил 1 августа 2015 года, а 11 мая 2017-го было принято решение о создании рабочей группы по вопросам изменений и дополнений в Конституцию Украины относительно Автономной Республики Крым и города Севастополя. Закрепить права крымских татар в новой редакции Конституции пообещал нардеп от «Воли народа» Александр Фельдман. При этом следует отметить четко артикулированный Порошенко месседж о том, что Украина при любых условиях после принятия изменений в Основной Закон останется унитарным государством.
Нардепы от Радикальной партии видят среди положений обновленной Конституции закрепление «фермерства как основы аграрного строя Украины», а от «Оппозиционного блока» – бесплатной медицины. Впрочем, вряд ли можно считать такие предложения целесообразными, поскольку для этого может быть создана отдельная законодательная база.
Как бы то ни было, несмотря на то, что конституционный процесс замер в ожидании решительных политических изменений как вовне, так и внутри страны, его будущее обещает быть непростым. Словом, продолжение следует. Главное, чтобы на этот раз – без кровопролития и потери территориальной целостности.
Алина Костюченко, специально для «Слова и Дела»
ЧИТАЙТЕ В TELEGRAM
самое важное от «Слово и дело»