Операция «Карфаген» продемонстрировала, что коррупция в правоохранительных органах может выходить за рамки получения взяток за невмешательство в незаконную деятельность. Речь идет о возможном сращивании отдельных представителей силовых структур с нелегальным бизнесом, когда должностные лица фактически становятся его частью и используют служебные полномочия для обеспечения работы преступных схем. В то же время внутренние подразделения контроля часто не обладают достаточной независимостью, чтобы расследовать злоупотребления руководства. Для изменения ситуации необходимы независимые антикоррупционные расследования, открытые конкурсы на руководящие должности и очищение среднего и высшего звеньев правоохранительных органов.
Такое мнение в комментарии «Слово и дело» высказал эксперт по вопросам публичного права Борис Малышев.
Операция «Карфаген» выявила сращивание правоохранителей с нелегальным бизнесом
По словам Малышева, проблема коррупции в правоохранительных органах не нова: на протяжении многих лет журналисты-расследователи сообщают о необъяснимом происхождении состояния отдельных правоохранителей, а также появляются уголовные производства в отношении представителей различных силовых структур. Однако операция «Карфаген», по мнению эксперта, продемонстрировала более сложный уровень взаимодействия между коррумпированными должностными лицами и представителями нелегального бизнеса.
«Проблема коррупции действительно носит системный характер в правоохранительных органах. И то, что выявила операция «Карфаген», – это сращивание коррупции на высших уровнях правоохранительных органов с преступным миром, со структурами, которые занимаются деятельностью, заведомо запрещенной Уголовным кодексом», – объяснил Малышев.
Эксперт считает, что такие связи могли формироваться не один год, а операция НАБУ и САП лишь вывела их на поверхность.
Он также отмечает, что распространенное определение «крышевание» не совсем точно описывает подобные механизмы. Традиционно этот термин относился к вымогательству денег у предпринимателей, которые занимались легальной деятельностью, в обмен на защиту от проблем с правоохранителями или криминальным миром.
«В данном случае речь идет не о банальном крышевании, а о более сложном взаимодействии между коррумпированными представителями правоохранительных органов и лицами, которые занимаются заведомо нелегальным бизнесом. Происходит не просто защита незаконной деятельности, а непосредственное участие представителей правоохранительных органов в такой деятельности», – подчеркнул Малышев.
Он добавляет, что для существования масштабных схем необязательно привлекать большое количество правоохранителей. Достаточно определенного числа должностных лиц на руководящих должностях, которые могут влиять на работу подчиненных и давать им поручения.
«Это не что-то такое, что пронизывает все звенья определенного правоохранительного органа. В такие крупные схемы не вовлечены рядовые сотрудники и даже не обязательно среднее звено. Речь идет о руководителях территориальных управлений, департаментов центральных аппаратов и, возможно, высших уровнях руководства», – объяснил эксперт.
По его словам, подчиненные могут даже не осознавать, что выполняют поручения в интересах преступной группы. Им могут приказать провести определенные следственные действия или, наоборот, не реагировать на конкретные нарушения либо закрыть глаза на незаконную деятельность. Таким образом, коррупционные механизмы могут работать параллельно с официальной деятельностью правоохранительного органа, а нелегальный бизнес получает возможность функционировать при участии людей, которые должны противодействовать преступности.
Почему внутренний контроль не останавливает коррупцию в правоохранительных органах
Одной из причин существования таких схем Борис Малышев называет неэффективность внутренних подразделений контроля в правоохранительных органах. По его оценке, эти структуры часто не обладают достаточной институциональной независимостью, чтобы проверять деятельность руководства, а их работа в значительной степени зависит от позиции глав соответствующих ведомств.
«Механизмы внутреннего контроля не сработали в этих правоохранительных органах. И вообще механизмы внутреннего контроля с трудом работают во всех правоохранительных органах. У них возникают сложности по многим причинам, даже когда речь идет о достаточно реформированных структурах», – отметил эксперт.
В качестве примера он привел НАБУ, где также периодически возникают вопросы к добропорядочности отдельных сотрудников. В то же время, по его оценке, внутренний контроль в Бюро работает значительно эффективнее, чем в других правоохранительных структурах.
«Даже в НАБУ, одном из наиболее реформированных правоохранительных органов, механизм внутреннего контроля, я бы сказал, работает где-то на 60–70%. Но по сравнению с другими правоохранительными органами этот результат кажется просто космическим. Потому что во всех остальных – где-то 5%», – считает Малышев.
Он объясняет, что подразделения внутренней безопасности часто сосредотачиваются на незначительных нарушениях среди рядового состава. В то же время заявления о возможных злоупотреблениях на среднем и высшем уровнях могут оставаться без надлежащей реакции.
«Как только речь заходит о каких-то злоупотреблениях или фактах, которые могут свидетельствовать о коррупции среди лиц среднего или высшего звена, подразделения внутреннего контроля часто просто кладут такие заявления в ящик стола и не дают им никакого хода», – рассказал эксперт.
По его мнению, проблема заключается не только в недостаточном профессионализме сотрудников таких подразделений. У них нет достаточных гарантий независимости, а их деятельность часто зависит от решений руководства всего органа.
«Если руководство органа само в той или иной степени замешано в каких-то схемах, оно никогда не даст указания расследовать самих себя. А без такого указания эти подразделения не работают», – объяснил Малышев.
Он обращает внимание, что даже формальное наличие управлений внутреннего контроля не гарантирует их эффективности. Такие структуры могут отчитываться о консультациях по заполнению деклараций, разъяснении антикоррупционного законодательства и работе с конфликтом интересов, но не проводить полноценных расследований в отношении руководства.
Отдельной проблемой эксперт называет зависимость сотрудников внутреннего контроля от руководителей ведомств, в частности из-за угрозы увольнений, дисциплинарных взысканий и других притеснений в случае самостоятельных проверок.
Какие реформы необходимы правоохранительным органам
По мнению Малышева, решение проблемы требует одновременно усиления независимых антикоррупционных органов и внутреннего реформирования правоохранительных структур.
Первым направлением он называет более активную работу НАБУ, САП и Высшего антикоррупционного суда. Именно независимые антикоррупционные органы должны выявлять и расследовать масштабные коррупционные схемы, в том числе те, к которым могут быть причастны представители других правоохранительных ведомств.
«В наших условиях более эффективна модель, при которой НАБУ занимается топкоррупцией, в частности в других правоохранительных органах и прокуратуре. Но для этого НАБУ должно оставаться независимым и надлежащим образом выполнять свои функции», – отметил эксперт.
Вторым направлением он считает изменение принципов отбора руководства правоохранительных органов. По его мнению, руководителей необходимо выбирать через открытые конкурсы с участием представителей общественности и международных партнеров. Важно, чтобы во время таких процедур проверяли не только профессионализм, но и добропорядочность кандидатов.
После назначения нового руководства должна происходить очистка органа от недобропорядочных сотрудников, а вакантные должности необходимо заполнять через прозрачные конкурсы с независимой проверкой кандидатов.
«Должна быть прозрачная процедура избрания руководства на конкурсах, где большинство голосов в комиссиях будут иметь представители общественности или международных партнеров. Далее – очищение органа, которое может носить точечный характер, а затем набор новых сотрудников по таким же открытым процедурам», – объяснил Малышев.
При этом эксперт подчеркивает, что реформирование не означает массового увольнения всех сотрудников правоохранительных органов. По его мнению, основное внимание необходимо сосредоточить на среднем и высшем звеньях, где принимаются управленческие решения и могут формироваться масштабные коррупционные схемы.
Он напомнил об аттестации милиции во время реформы 2015 года, когда, по его словам, ее успешно прошли 97% сотрудников. По мнению эксперта, это не обеспечило необходимого очищения системы, поскольку реальные изменения должны начинаться с руководящих должностей.
«Не нужно снова всех полицейских прогонять через аттестацию. Достаточно взять среднее и высшее звенья – начать с определенного уровня в областных или городских управлениях и двигаться вверх. Если мы очистим руководство, процесс самоочищения будет происходить и на нижних уровнях», – считает Малышев.
Почему реформирование СБУ требует отдельного подхода
Отдельно Борис Малышев остановился на реформировании Службы безопасности Украины. По его мнению, этот процесс сложнее, чем изменения в других правоохранительных органах, в частности из-за специфики работы спецслужбы во время полномасштабной войны.
Он отмечает, что СБУ одновременно выполняет контрразведывательные и связанные с безопасностью задачи, проводит специальные операции, выявляет диверсии и шпионаж, но также имеет функции досудебного расследования.
«Реформирование СБУ – это самая сложная история. Во время военного положения оно по объективным и субъективным причинам фактически невозможно. В идеале СБУ нужно лишить функции досудебного расследования. Это должен быть разведывательный и контрразведывательный орган, в том числе для проведения специальных операций», – объяснил эксперт.
По его словам, наличие у СБУ полномочий досудебного расследования создает дополнительные риски, поскольку служба может брать в свое производство дела, которые относятся к подследственности других правоохранительных органов.
Малышев также обращает внимание на зависимость НАБУ от технических возможностей других структур при проведении негласных следственных действий. По его словам, Бюро не имеет полностью автономной системы для осуществления таких мероприятий, а соответствующая инфраструктура находится, в частности, в распоряжении СБУ и Нацполиции.
В то же время реформирование других правоохранительных органов, по его мнению, можно проводить в стандартной последовательности: сначала открытый отбор добропорядочного руководства, затем проверка и очищение среднего и высшего звеньев, а далее – набор новых сотрудников через прозрачные конкурсы.
«Пока не будет прогрессивного, реформаторского руководителя правоохранительного органа, механизмы внутреннего контроля не будут работать эффективно. Это взаимосвязанные вещи»,– подытожил эксперт.
Подпишитесь на наш Telegram-канал, чтоб отслеживать самые интересные и эксклюзивные новости «Слово и дело».
Визуальная аналитика от редакции «Слово и дело» – в Telegram-канале Pics&Maps.