В Германии напомнили Украине о необходимости имплементировать в законодательство «формулу Штайнмайера» – это было одним из пунктов договоренностей «нормандской четверки» после встречи в Париже в декабре 2019-го. Две недели назад об этом напомнила канцлер Ангела Меркель, а в пятницу соответствующее заявление опубликовали в Министерстве иностранных дел.
Россию тоже не обошли вниманием: в МИД Германии призвали ее быть «более конструктивной в решении конфликта» – отвести тяжелое вооружение, открыть КПВВ на Донбассе и разминировать территорию.
Более полутора лет прошло с «нормандской» встречи, но ни один из пунктов итогового коммюнике полностью не выполнен, хотя в начале были некоторые обнадеживающие результаты. «Слово и дело» разобрало документ по пунктам и оценило прогресс в их реализации.
Пункт №1: неотложные меры по стабилизации ситуации в зоне конфликта
Первым и важнейшим подпунктом в этом разделе было прекращение огня на Донбассе, причем стороны должны были достигнуть нового соглашения до конца 2019 года.
Через несколько дней после встречи «нормандской четверки» прошли переговоры трехсторонней контактной группы, которая и должна была согласовать новую дату перемирия. Но переговоры успехом не увенчались – на них решили лишь соблюдать режим прекращения огня, который вступил в силу в июле 2019 года.
Насколько действенным было так называемое «хлебное» перемирие? В первый месяц количество обстрелов действительно сократилось: с конца июня до конца июля 2019-го было зафиксировано почти 800 обстрелов, с 29 июля до 2 сентября – в два раза меньше, около 350. Но при этом за первый месяц такого перемирия погибли 10 военных и больше 20 были ранены. Дальше тоже было не лучше: в октябре было 630 обстрелов, в ноябре – 362, в декабре – 241.
В первой половине 2020 года ежемесячно было также 200-300 нарушений режима прекращения огня. Ни о каком соблюдении перемирия говорить нельзя было.
Достичь соглашения о новом режиме прекращения огня контактная группа смогла лишь 22 июля 2020-го, то есть через восемь месяцев после переговоров в Нормандском формате. Перемирие вступило в силу с 00 часов 27 июля и было нарушено боевиками уже через полчаса.
За первый месяц перемирия в зоне ООС было зафиксировано 64 обстрела, 6 военных погибли и 3 были ранены. ОБСЕ со своей стороны зафиксировала больше 700 нарушений – это и взрывы, и пуск осветительных ракет, автоматные очереди и выстрелы.
Несмотря на очевидные нарушения и потери среди украинских военных, президент Владимир Зеленский долгое время говорил о действенности перемирия. «Сегодня исполняется ровно 200 дней, как мы договорились о режиме всеобъемлющего прекращения огня. И все мы видим, что количество обстрелов в последнее время со стороны боевиков увеличилось. Однако, как бы скептически кто ни относился к слову «перемирие», режим прекращения огня нужен и является достижением. Это спасло реальные жизни наших военных и гражданских», – говорил он в феврале 2021-го.
В это же время глава украинской делегации в ТКГ Леонид Кравчук заявлял, что перемирия на Донбассе практически нет. А в начале марта в «ДНР» заявили, что выходят из июльского соглашения и будут в случае необходимости открывать «предупредительный огонь» в сторону украинских военных.
Всего за год «перемирия» на Донбассе погибли 45 украинских военных, 150 были ранены. Впрочем, еще ни одно перемирие в зоне ООС долго не продержалось.
Вторым пунктом по безопасности была разработка и осуществление нового плана по разминированию. Его должны были создать на основе решения ТКГ о противоминной деятельности от 3 марта 2016 года. Донбасс сейчас является одной из самых заминированных территорий в мире. По предварительной оценке, которую озвучил вице-премьер Алексей Резников, после деоккупации на разминирование может уйти 25-30 лет и «сотни миллионов евро».
В августе-сентябре прошлого года контактная группа согласовала рамочное решение о противоминной деятельности: определили 19 приоритетных участков для разминирования. И на этом собственно все – с тех пор Россия блокирует рассмотрение этого вопроса в ТКГ.
Согласно коммюнике, до конца марта 2020 года в рамках контактной группы должны были определить три дополнительных участка для разведения сил и средств. До встречи «нормандской четверки» разведение сил прошло в октябре-ноябре 2019-го в районах Станицы Луганской и Золотого (Луганская область), а также возле Петровского (Донецкая область).
К осени 2020 года ТКГ смогла согласовать еще четыре участка для нового разведения: Григорьевка в Донецкой области, Славяносербск, Петровка и Нижнетеплое в Луганской области.
Реализацию договоренностей заблокировали боевики. В ноябре в «ДНР» заявили, что не будут отводить силы и средства, пока Верховная рада Украины не внесет изменения в постановление о местных выборах: боевикам не понравилась последовательность – сначала вывод войск и возвращение контроля над границей Украине, а затем уже выборы.
Проведение обмена пленными до конца 2019 года – по этому пункту были самые обнадеживающие результаты. Ведь 29 декабря 2019-го впервые за два года состоялся обмен: украинской стороне передали с оккупированных территорий 76 человек, в «ДНР» и «ЛНР» вернули 124 человека.
Начало было хорошее, правда подразумевалось, что обмен пройдет по формуле «всех на всех», но были рады и такому результату. Еще один обмен был 16 апреля прошлого года: на подконтрольную Украине территорию вернулись 20 человек, в ОРДЛО передали 17 осужденных за терроризм и государственную измену.
Дальше переговоры по обмену зашли в тупик. Стороны начали бесконечный процесс согласования списков на обмен, но мешали и пандемия коронавируса, и то, что боевики не пускали представителей Красного Креста к заложникам. Несколько раз в Офисе президента говорили, что обмен вот-вот будет, но на заседаниях ТКГ не удавалось достичь соглашения.
В январе этого года со стороны ОРДЛО была попытка передать несколько пленных через Виктора Медведчука. Но этот обмен тоже не состоялся, а украинская сторона увидела в нем попытку уклониться от договоренностей и возможную провокацию.
Весной 2021-го руководитель ОПУ Андрей Ермак признал, что переговоры по обмену пленными заблокированы. Виновата в этом, прежде всего, Россия: их представители в ТКГ требуют от Украины для обмена некоторые политические уступки.
В течение 30 дней в рамках ТКГ должны были договориться об открытии новых пунктов пропуска через линию разграничения. Конечно, за месяц контактной группе было нереально договориться о таком.
К соглашению пришли только в июле 2020-го – договорились одновременно открыть КПВВ «Золотое» и «Счастье» в Луганской области. Дедлайн для открытия был 10 ноября. Украина соглашение выполнила: в этот день на линии разграничения были открыты все пункты пропуска. Но боевики со своей стороны пускали граждан только через КПВВ «Новотроицкое» и «Станица Луганская».
«Отдельно хочу обратиться к нашим гражданам, к украинцам на временно оккупированной территории! Вы сами видите: Украина для вас открыта! Во всех смыслах этого слова. Вы знаете, кто блокирует КПВВ с другой стороны, кто разделяет нас. Во всех смыслах этого слова. Уверен, вы не только это видите и знаете, но и сделаете, самое главное, свои выводы», – заявил тогда Владимир Зеленский в специальном видеообращении.
В мае этого года в ТКГ еще раз договорились разблокировать работу этих пунктов пропуска, подтвердив взаимные гарантии безопасности. Однако боевики продолжают свои деструктивные действия: теперь они блокируют пропуск не только через «Золотое» и «Счастье», но и через «Марьинку», «Гнутово» и «Майорское», а иногда и через «Новотроицкое».
Специальная мониторинговая миссия ОБСЕ должна быть в состоянии использовать все возможности мандата и иметь безопасный и надежный доступ на всей территории Украины. Изначально это был трудновыполнимый пункт.
Миссия ОБСЕ регулярно публикует отчет о своей работе на Донбассе и в каждом из них отмечает, что свободу передвижения СММ ограничивали. Вот несколько примеров. В июле глава СММ Халик Чевик сообщил, что на Донбассе беспилотники миссии дальнего радиуса действия подвергались глушению сигнала при 80% полетов.
22 июня 2021-го в ОБСЕ сообщили, что представители оккупационных войск не пропустили патруль СММ возле населенных пунктов Староласпа и Новая Марьевка. На блокпосту возле Горловки патруль не пропустили, сославшись на «отсутствие предварительного уведомления». Возле Александровки наблюдателям запретили запускать беспилотник.
В отчете ОБСЕ от 8 июля говорится, что патруль не пропустили на блокпостах боевиков возле населенных пунктов Молодой Шахтер и Новоазовск. Также наблюдателям отказались в доступе к постоянному месту хранения вооружения и к местам размещения отведенного тяжелого вооружения на оккупированной территории Донецкой области.
Это лишь отдельные случаи. Здесь публикуются ежедневные отчеты ОБСЕ и можно подробнее узнать, как препятствуют работе миссии.
Пункт №2: мероприятия по имплементации политических положений Минских соглашений
Политическая часть коммюнике, конечно, самая интересная – ведь с ней связывают выполнение пунктов по безопасности.
«Стороны выражают заинтересованность в достижении договоренностей в рамках Нормандского формата и Трехсторонней контактной группы по всем правовым аспектам особого порядка местного самоуправления (особого статуса) отдельных районов Донецкой и Луганской областей – как указано в Комплексе мер по выполнению Минских договоренностей от 2015 года – с целью обеспечения его функционирования на постоянной основе», – говорится в коммюнике.
После встречи «нормандской четверки» парламент уже дважды продлевал действие закона об особом порядке местного самоуправления отдельных районов Донецкой и Луганской областей – до конца 2020-го и до конца 2021 года.
Также в коммюнике говорится, что «нормандская четверка» считает необходимым инкорпорировать «формулу Штайнмайера» в украинское законодательство. Это то, о чем нам недавно любезно напомнили в Германии.
«Формула Штайнмайера», напомним, предусматривает проведение местных выборов на оккупированных территориях Донецкой и Луганской областей в соответствии с Конституцией Украины, подтверждение демократичности выборов со стороны ОБСЕ и вместе с этим постоянное вступление в силу закона об особом местном самоуправлении. Одновременно с выполнением закона – вывод войск и установление контроля Украины над границей.
Украина же настаивает на том, что до проведения выборов в ОРДЛО оттуда нужно вывести российские войска и передать Украине контроль над границей.
После напоминаний Германии представитель украинской делегации в ТКГ Алексей Арестович заявил, что «формула Штайнмайера» уже давно имплементирована в украинское законодательство: «Формула Штайнмайера» впервые была в законе об особенностях местного самоуправления в ОРДЛО в сентябре 2014 года. 10 пункт этого закона – это и есть «формула Штайнмайера». Она де-факто уже в украинском законодательстве. Почему она не была выполнена? Потому что 4 подпункт этого 10 пункта россияне не выполняют. А там говорится о выводе войск, разоружении незаконных формирований, и уже затем проведение выборов. Россияне свободно это трактуют, и эта трактовка продвинулась в информационное пространство, многие путают».
«Эта формула – о порядке имплементации особого статуса ОРДЛО. Украинское законодательство предусматривает, что статус будет предоставлен временно, а затем после проведения выборов, которые ОБСЕ признает прозрачными и состоявшимися, передача на постоянной основе. То есть «зрада» в формуле – в предоставлении особого статуса на постоянной основе. Но у нас и здесь есть технический ответ – для нас особый статус Донбасса это: первое, закон о децентрализации, второе, особая экономическая зона. Мы считаем, что таким образом будет выполнен особый статус. Но у России свой взгляд на эти вещи», – пояснил он.
Владимир Зеленский еще в октябре 2019-го говорил, что будет разработан новый закон об особом статусе Донбасса, куда и имплементируют «формулу Штайнмайера». Летом прошлого года Андрей Ермак также говорил, что новый проект разрабатывается. Больше никакие детали неизвестны.
Пункт №3: дальнейшие шаги
«Они (лидеры «нормандской четверки» – ред.) просят своих министров иностранных дел и политических советников обеспечить выполнение достигнутых договоренностей, и они согласились провести еще одну встречу в этом формате в течение четырех месяцев касательно политических условий и условий безопасности, в том числе для организации местных выборов», – говорится в документе.
Встреча таким образом должна была состояться в апреле, но ее отложили (официально – из-за пандемии коронавируса).
Точной даты новой встречи все еще нет. Две недели назад Андрей Ермак говорил, что саммит может состояться «в ближайшее время». Сложность состоит еще в том, что в конце сентября в Германии пройдут выборы, и Ангела Меркель уйдет с поста канцлера. К «нормандской четверке» должен присоединиться ее преемник, но ведь это тоже произойдет не сразу.
Владимир Зеленский считает Россию виновной в том, что встреча до сих пор не состоялась. Кроме того, президент хочет, чтобы к Нормандскому формату присоединились США. «Я выступал за то, чтобы присоединились страны, мощные геополитические игроки, которые могут повлиять на Россию. Поэтому я выступал за расширение Нормандского формата. Действительно, это может быть и другой формат, чтобы не ломать договоренности. Но мне кажется от количества форматов качество не меняется… Я действительно хотел бы, чтобы мощь США помогла Украине в завершении этой трагедии в центре Европы в 21 веке», – заявил он.
В США поддержать переговорный процесс не против, но «со стороны»: в Госдепе не считают, что присоединение страны к нормандским переговорам поможет решению конфликта. На удивление в Кремле не против участия США в переговорах по Донбассу, об этом недавно заявил Дмитрий Козак.
Более безумная идея поступила со стороны «ДНР» и «ЛНР» – провести одноразовое заседание Нормандского формата с участием США и представителей боевиков. Но едва ли кто-то серьезно отнесется к этому.
Украина обвинила Россию в паузе в работе Нормандского формата, а Кремль – Украину. «В последние годы возникла серьезная пауза в этой работе, дефицит продвижения в выполнении ранее достигнутых договоренностей. Попытки предпринимаются с тем, чтобы придать динамику этому процессу, но, к сожалению, комплекс минских договоренностей не выполняется украинской стороной. Наверное, это главная причина замедления в этом процессе», – заявил Дмитрий Песков. Но при этом, по его словам, Владимир Путин согласен на новый саммит, но конкретной даты нет.
Александра Худякова, специально для «Слово и дело»
Лучшие инфографики от аналитиков «Слово и дело» каждый день без лишнего текста – в телеграм-канале Pics&Maps.