Одна из существенных частей реформы децентрализации ‒ введение института префектов ‒ существенно забуксовала в 2020 году. Ситуация складывается таким образом, что пока что введение этой реформы может стать одновременно и возможностью, и вызовом для действующей власти.
Отсутствие влиятельных и проверенных кадров в собственной команде для «закрытия» всех должностей председателей ОГА ‒ головная боль последних двух лет для Офиса президента. Ситуацию спасает то, что в Раде формально сохраняется монобольшинство, а Кабмин быстро реагирует на кадровые ротации руководителей ОГА, инициированные на Банковой.
А с другой стороны ‒ ни закончить реформу децентрализации с делегированием необходимых контролирующих функций обещанному институту префектов вместо губернаторов, ни выстроить эффективную вертикаль с помощью все тех же руководителей областных госадминистраций действующей власти не удается.
Поэтому единственным механизмом влияния на местах остается поиск наиболее удачных конфигураций с влиятельными региональными политиками вместе с возможностью быстрой замены главы ОГА по решению Банковой.
Стоит ли ожидать прогресса в вопросе введения института префектов в 2021-м году? Что будет происходить в кадровой политике на должности председателей ОГА?
«Префектная» децентрализация
Даже получив всю полноту власти в 2019 году команда Владимира Зеленского не слишком спешила с изменениями руководителей ОГА на местах. Нужно было определиться с кадровой политикой, к тому же, на марше продолжалась реформа децентрализации, согласно которой вместе с появлением общин, определением их границ и местными выборами в 2020 году, должен появиться и так называемый институт префектов.
Еще в конце лета 2019 года, когда стали известны результаты выборов в Верховную раду 9-го созыва, представители «Слуги народа» делились первыми тезисами относительно видения будущего института префектов. Прежде всего, речь шла о ликвидации РГА и ОГА, а также об укрупнении районов. «Институт префектов ‒ это представительство центральной власти, которое задает стратегический вектор и имеет функцию надзора. Эти префекты будут на районном уровне. Районы будут укрупнены, если их сейчас более 400, то будет около 100», ‒ объяснял тогда народный депутат из фракции «Слуга народа» Виталий Безгин.
Позже, в декабре 2019-го, президент внес в Верховную раду как неотложный законопроект № 2598 «О внесении изменений в Конституцию Украины (по децентрализации власти)», в котором предлагалось ликвидировать местные государственные администрации и ввести представителей государства в округах и областях и в городе Киеве ‒ префектов. Их предлагалось назначать и освобождать от должности указом президента Украины по представлению Кабмина с условием назначения на должность на основе конкурсного отбора и ограничением срока пребывания в должности до 3-х лет.
Однако данный законопроект вызвал негативный резонанс в обществе, в экспертных сообществах и дипломатических кругах другими своими нормами ‒ в частности о том, что префект сможет приостанавливать акты местных органов власти с одновременным обращением в суд. А еще в предложенном законопроекте давалась возможность президенту Украины по представлению префекта останавливать действие актов местных органов власти с одновременным обращением в Конституционный суд временно останавливать полномочия председателя общины, состава совета общины, окружного, областного совета и назначать временного государственного уполномоченного.
Даже если возникнут идеальные обстоятельства отношений между ОП, Кабмином и префектом, которые будут гарантировать последнему условную независимость на должности, вряд ли можно отрицать влияние префекта как представителя центральной власти на местную власть. Контролирующие функции легко превращаются в механизм давления на решение общин. Именно поэтому в начале января прошлого года законопроект был отозван главой государства с дальнейшей его доработкой. Далее события с пандемией коронавируса и местные выборы-2020 отсрочили введение реформы на неопределенное время.
Нестабильные ОГА
Пока реформа с префектами поставлена на условную паузу, в Офисе президента весь прошлый год гораздо активнее меняли глав областных государственных администраций. В некоторых областях (Закарпатской, Кировоградской, Сумской, Черкасской, Николаевской) за полтора года сменилось шесть председателей ОГА.
Активно губернаторов меняли по итогам первого локдауна (в конце весны ‒ начале лета 2020-го) и после местных выборов (в октябре-декабре прошлого года). В частности, в этот период были назначены председателями ОГА или временно исполняющими обязанности 14 новых руководителей областей.
В апреле прошлого года в Офисе президента объявили о намерении разработать обновленную концепцию оценки деятельности областных госадминистраций на основе объективных количественных параметров, позволяющих сравнивать результаты областных администраций в межрегиональном и временном разрезе. Планировалось, что интеграция параметров мониторинга социально-экономического развития регионов будет осуществляться на основе показателей ежеквартальной оценки социально-экономического развития областей, определенных постановлением Кабинета министров Украины №856 от 2015 года. Уже осенью в правительстве приняли постановление об экспериментальном проекте по проведению ежеквартального мониторинга и оценки эффективности работы губернаторов.
Премьер-министр Денис Шмыгаль отмечал, что с конца 2020-го года в рамках децентрализации автоматически произойдет сокращение облгосадминистраций и райгосадминистраций. Кроме того, правительство приняло постановление, согласно которому с 1 января 2021 уменьшается предельная численность работников районных государственных администраций в связи с приведением системы райгосадминистраций в соответствие к административно-территориальному устройству. С 1 июля текущего года предполагается и уменьшение предельной численности работников областных государственных администраций в связи с образованием территориальных органов Национальной социальной сервисной службы.
Согласно вышеперечисленным условиям, да еще и учитывая ниспадающий тренд в рейтингах Владимира Зеленского и его команды, найти вменяемые кандидатуры на должности руководителей ОГА становится все сложнее. Поэтому вероятно, что уже в этом году власть вернется к идее по внедрению института префектов, чтобы попытаться изменить логику развития контролирующей функции во властной вертикали.
Кому полномочия?
Главная интрига внедрения реформы административно-территориального устройства и окончания в этом контексте реформы по децентрализации заключается в том, кто именно получит контролирующие функции над регионами. Ведь согласно предложенным ранее изменениям, назначать префектов должен президент Украины по представлению Кабинета министров (так же назначают сейчас и губернаторов). Правда, в Конституции пока отсутствуют соответствующие полномочия главы государства, к тому же, для представления кандидатуры префектов должны быть проведены еще и соответствующие конкурсы. Поскольку префект в большей степени координирует связь исполнительной власти с местной, было бы логичным, чтобы он был полностью подотчетен Кабмину.
С другой стороны, в полномочия префектов планировалось заложить контролирующие функции по соблюдению норм Конституции, а это в основном касается президентской вертикали. Ведь именно президент является гарантом Конституции и контролирующие функции во многом напоминают по своему функционалу полномочия прокуроров. Поэтому и по этой логике следовало бы учитывать роль префектов как продолжение контролирующей функции президента.
В сильной президентско-парламентской республике, вероятно, подобной дискуссии не могло бы возникнуть. Впрочем, пока Украина является именно парламентско-президентской республикой по форме правления, хотя учитывая события 2019-го года в контексте смены правящих элит, в сам этот факт очень трудно поверить.
Похоже, мы снова становимся свидетелями того, как заложенный в Конституции Украины слишком сложный для украинских реалий механизм сдержек и противовесов работает не в интересах эффективного управления государством. Борьба за более широкие полномочия по контролю за исполнительной властью на местах между Банковой и Кабмином продолжается много лет, и введение нового института префектуры будет недостаточно для исправления этой ситуации.
Полноценно заработать обновленная система управления и фактически завершиться реформа децентрализации должна была в марте 2021 года. Однако учитывая необходимость ряда изменений в Конституцию и вообще пока что более приоритетные вызовы для государства ‒ история с введением института префектов затянется во времени минимум на год. Конечно, если Украину уже в этом году не постигнут новые политические кризисы, которые повлекут за собой очередную смену власти.
Александр Радчук, специально для «Слово и дело»