Текущая неделя приблизит эру тектонических изменений в балансе ветвей власти. Верховная рада готовится внести целый ряд изменений в Конституцию, которые прежде всего повлияют на институциональную способность парламента и могут существенно уменьшить влияние в полномочиях главного законодательного органа страны.
Фактически речь идет о сужении прав депутатов, которые станут более подконтрольными силовым органам, ведь лишатся главного предохранителя — неприкосновенности. В результате этих изменений большую власть получит президент.
Впервые в истории новейшей Украины Верховная рада максимально приблизилась к кардинальным изменениям в своем конституционном статусе. Меньше чем за неделю депутаты смогли проголосовать за отмену депутатской неприкосновенности. За это решение отдали голоса 373 народных депутата. Правда, согласно принятым изменениям, депутатский иммунитет нардепы потеряют с 1 января 2020 года. К тому же, следует напомнить, что инициатором внесения соответствующего законопроекта был президент, однако не Владимир Зеленский, а Петр Порошенко еще в 2015 году.
Похоже, на этом решении Верховная Рада не планирует останавливаться. Парламент пока полностью ориентирован на волю президента, коалиция сформирована из единой фракции «Слуги народа», а набрать больше 300 голосов для внесения изменений в Основной закон, как показывает практика, не такая уж и трудная задача для команды Владимира Зеленского.
В обществе от главы государства ожидают решительных шагов, и именно поэтому большинство граждан все таки готовы закрывать глаза на не слишком тщательную подготовку законопроектов и процессуальные нарушения при их принятии. Главное в повестке дня: скорость и решительность, которые происходят в государстве. Даже если такие тенденции откровенно тяготеют к диктаторству и вообще разрушают такой демократический механизм как «баланс ветвей власти».
Интересно то, что не будучи отдельной ветвью власти, именно у президента, в случае принятия всех изменений в Конституцию, выстроится вся вертикаль власти. По сути, с монобольшинством и укомплектованным под патронатом Офиса президента Кабинетом министров, в Украине устанавливается президентско-парламентская республика. Впрочем, учитывая результаты президентских и внеочередных парламентских выборов, такая тенденция устраивает большинство украинских граждан.
Как повлияют изменения в статусе парламента на политическую повестку дня уже в ближайший год?
Невыполненные обещания
Упорядочить работу и реформировать парламент обещали все провластные партии, вокруг которых формировалось большинство в предыдущих созывах парламента.
После досрочных выборов в парламент в 2014 году о необходимости изменить ряд устоявшихся норм в работе законодательного органа обещал тогда уже пятый президент Петр Порошенко и новый спикер Верховной Рады, его соратник по партии «БПП» Владимир Гройсман. Однако, имея большинство в законодательном органе, «свое» правительство и главу государства, тогдашняя коалиция так и не решилась внести изменения в жизнь законодательного органа: как минимум проголосовать за законопроект об оппозиции и изменить некоторые нормы закона о регламенте. Определенные изменения касались только начального этапа модернизации работы Аппарата ВРУ.
Преемник Гройсмана - Андрей Парубий - так же с воодушевлением взялся обнародовать инициативы о реформировании, которые должны были коснуться и работы самой Верховной рады, и ее Аппарата. Замыслы были амбициозные: полностью изменить логику законотворческого процесса, внести изменения в работу парламентских комитетов, штрафовать нардепов за прогулы и ввести реальную ответственность за «кнопкодавство».
Однако большинство этих планов так и остались на этапе проектирования. По результатам исследования экпертов из «Лаборатории законодательных инициатив», за 3 года внедрения парламентской реформы удалось выполнить 41,8% задекларированных изменений в документе «Дорожная карта внутренней реформы и повышения институциональной способности Верховной Рады Украины». При этом в данной дорожной карте речь не шла о таких тектонических изменениях как снятие депутатской неприкосновенности, а в большей степени обсуждались лишь вопросы повышения эффективности работы законодательного органа. Однако избиратели требовали совсем других изменений.
Парламент, о котором мечтал зритель
Именно поэтому рядовому украинцу стали понятнее идеи усиления ответственности народных депутатов посредством ряда изменений в Конституцию. Все, как в сериале «Слуга народа», который, по сути, стал предвыборной программой будущего президента Владимира Зеленского. В художественном фильме главный герой даже представлял, как он расстреливает весь ненавистный депутатский корпус с автоматического оружия. Именно такие сцены и сформировали «картинку» для зрителей-избирателей: стране нужен лидер, «слуга народа», который заставит парламент работать на благо своих граждан.
Поэтому следующие после снятия неприкосновенности законодательные инициативы по ограничению влияния народных депутатов и самого законодательного органа будут восприниматься «на ура».
В частности, речь идет о таких глобальных изменениях в Конституцию, как уменьшение численности состава Верховной Рады до 300 народных депутатов, о лишении мандата за прогулы и неперсональное голосование (так называемое «кнопкодавство»), о возможности беспрепятственного тайного доступа НАБУ и ГБР к прослушиванию телефонных разговоров и доступа к переписке народных избранников. Кроме того, в Основной закон предлагается внести изменения, которые закрепят пропорциональную избирательную систему, а также необходимость введения жесткого языкового ценза для избрания народным депутатом. Чтобы стать представителем народа в Верховной раде, кандидату в народные депутаты нужно будет обязательно владеть украинским языком.
Если данные изменения будут утверждены в Конституции, именно президент получит существенные рычаги влияния на парламент. А вместе с желанием Владимира Зеленского в Основном законе закрепить право главы государства назначать и увольнять руководителей НАБУ и ГБР можем констатировать очень серьезный «переток» баланса власти в пользу одного человека. А точнее — появления реальных рычагов влияния у команды Офиса президента на нынешний состав парламента. Учитывая тот факт, что закон об импичменте пока депутатами не принят, а неприкосновенность с президента до сих пор не снята, очевидны первые признаки концентрации избыточных полномочий в пользу главы государства. В случае утверждения подобных изменений в Конституцию, в будущем изменить такой порядок вещей будет гораздо труднее.
Опасные игры с Конституцией
По сути, народные депутаты сами готовят себе ловушку, ведь кроме снятия неприкосновенности, их смогут жестко контролировать через НАБУ и ГБР, а также им придется демонстрировать максимальную работоспособность: посещать заседания парламента и лично голосовать. В принципе, депутаты и раньше должны были придерживаться этих правил, впрочем позволяли себе этого не делать, потому что знали — им за это в большинстве случаев ничего не будет.
Но вместе с тем, внося кардинальные изменения в Конституцию в части ослабления полномочий парламента, команда Владимира Зеленского закладывает сразу две мины замедленного действия.
Во-первых, снимает предохранитель в виде возможного влияния Верховной Рады на будущих президентов. Ведь даже если Зеленский и Ко не будут узурпировать власть, не факт, что его преемники не соблазнятся стать диктаторами при слабом парламенте.
Во-вторых, принимая слишком быстро все решения, команда «Слуги народа» нарушает процедуры, что в будущем может стать поводом к отмене принятых решений Конституционным судом. Например, решение КС запрещает давать предварительное одобрение изменений в Конституцию на первом и последнем заседании сессии. А кроме того, профильный комитет обсуждал внесение изменений в Основной закон в так называемый «межсессионный» период, что также не соответствует букве закона.
Наконец, даже несмотря на положительное отношение общества к уменьшению количества депутатов парламента, широкой общественной дискуссии по этому поводу новая правящая команда не проводила. К тому же, было бы интересно выслушать выводы конституционалистов по этому поводу, ведь прошлое количество депутатов в Раде рассчитывалось с учетом определенного демографического среза. По логике, было бы правильно провести всеукраинскую перепись населения, выяснить истинную численность украинцев, после чего уже принимать решение об уменьшении количества народных депутатов в парламенте. Ведь возникают закономерные вопросы: почему, скажем, их число должно быть сокращено до 300, а не до 250 или 375 нардепов?
Чтобы создать хоть какие-то предохранители от узурпации власти, Верховной раде следует в ближайший период принять хотя бы два очень важных закона, а еще лучше — также внести изменения в Конституцию. В первой инициативе предусмотреть снятие неприкосновенности с президента и прописать четкую процедуру импичмента, во второй — зафиксировать права и обязанности парламентской оппозиции.
Александр Радчук, специально для «Слово и дело»