Дополнительных сложностей в проведении административно-территориальной реформы украинской власти добавляет статус временно оккупированных территорий Донецкой и Луганской областей. Проведение реформы уже отстает по всем возможным дедлайнам: народные депутаты должны тщательно и плодотворно поработать, чтобы утвердить само содержание реформы и внести необходимые изменения в Конституцию до конца этого года.
Проблема приобретает особое значение накануне проведения местных выборов-2015, ведь одной из задач реформы является уменьшение количества сельских голов и депутатов местных советов. Кроме того, парламентариям и Президенту нужно определиться с концепцией изменений касательно нового административно-территориального деления в контексте военных действий на Донбассе. По словам украинских политиков, они так или иначе планируют освобождать территорию Донецкой и Луганской областей от власти сепаратистов. С другой стороны, когда это произойдет – неизвестно, а значит нужно заранее подумать о том, как будет происходить реформа в случае освобождения этих территорий, в случае «замораживания» конфликта, или в случае предоставления отдельного особого статуса этим территориям в составе Украины.
Каждый из этих вариантов потребует от власти определенных решений по построению стратегии проведения административно-территориальной реформы, работы с населением оккупированных территорий и с переселенцами. Еще больше проблем у нынешней власти с коммуникационной составляющей, ведь ей пока что трудно дается предоставить четкое видение и разъяснить суть дальнейших изменений для граждан даже на тех территориях, которые не находятся в зоне проведения военных действий.
Концептуально и Верховная Рада, и Президент едины в позиции относительно унитарного устройства Украины: проведение административно-территориальной реформы не имеет целью принятия решений по федерализации страны. Особенно этот вопрос принципиален для территорий Донецкой и Луганской областей, часть из которых находится под контролем украинских властей, а часть – не контролируется. Европейские партнеры Украины намекают, что выходом из ситуации может стать частичная автономизация Донбасса, предусмотренная в соответствующих изменениях к Конституции. В частности, президент Венецианской комиссии Джанни Букиккио во время своего выступления в Страсбурге относительно административно-территориальной реформы в Украине отметил, что для решения проблемы Донбасса «будет логичным предоставить конституционные рамки особому статусу этих регионов». «Такие особые конституционные рамки не являются чем-то уникальным. Они есть в Молдове. И они уже есть в Украине – для Крыма. Это не ведет к сепаратизму. Скорее это является альтернативой сепаратизму», – отметил господин Букиккио.
О такой логике развития событий свидетельствуют и принятые Верховной Радой в марте 2015 года соответствующие решения. Во-первых, парламент внес изменения в закон «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», в котором отмечается, что те районы Донбасса, которые не контролируются украинскими властями, получат специальный статус только после проведения местных выборов по украинскому законодательству. Во-вторых, Верховная Рада приняла постановление о признании отдельных районов, городов, поселков и сел Донецкой и Луганской области временно оккупированными территориями с особенным порядком самоуправления. «Верховная Рада постановляет признать временно оккупированными территориями отдельные районы, города, поселки и села Донецкой и Луганской областей, в которых в соответствии с законом Украины об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей вводится особый порядок местного самоуправления до момента вывода всех незаконных вооруженных формирований, их военной техники, а также боевиков и наемников из территории Украины и восстановление полного контроля Украины за государственной границей Украины», – говорится в тексте постановления.
Сейчас в провластной среде обсуждаются 3 возможных сценария реализации административно-территориальной реформы.
Референдум о статусе неподконтрольных территорий Донецкой и Луганской областей.
О такой возможности недавно в одном из своих интервью рассказал лидер парламентской фракции «Блока Петра Порошенко» Юрий Луценко. «Один из возможных вопросов референдума – это отношение людей к предоставлению временно оккупированным территориям особого статуса. Люди должны принять решение – либо заплатить десятки тысяч жизней наших солдат за освобождение, например, Донбасса, или заблокировать «раковую опухоль» и лечить ее экономическими методами», – заявил Луценко. По мнению директора фонда «Демократические инициативы», социолога Ирины Бекешкиной, такая инициатива власти несет в себе ряд угроз, в том числе и опасность с манипуляционным влиянием самих вопросов, вынесенных на референдум. «Если на референдуме спросить «хотели бы Вы, чтобы война на Донбассе закончилась, предоставив ему особый статус», то люди, очевидно, поддержат такое решение. Все хотят прекратить войну. И тогда будет создаваться впечатление, что решение отделить территории Донбасса от Украины принял народ, а не власть. Короче говоря, всю ответственность за всю тяжесть вынужденного решения власть перекладывает на народ», – считает госпожа Бекешкина. Таким образом, результат референдума может значительно упростить усилия власти по реализации административно-территориальной реформы.
Новое административно-территориальное деление на бумаге с возможностью дальнейшей интеграции остальных оккупированной территории Донбасса.
В случае такого варианта процесс самой реформы просто откладывается на время: пока другие общины в Украине будут постепенно укрупняться и реализовывать на практике все положительные возможности процесса децентрализации, освобожденные территории Донбасса и дальше будут продолжать жить в пределах и по правилам старого административно-территориального деления, ожидая освобождения оккупированных территорий. Дело в том, что основное содержание будущей административно-территориальной реформы будет предусматривать укрупнение общин, на основе которого и будет осуществляться территориальное деление власти на местах. Пока две области – Луганская и Донецкая – в силу военных действий находятся разделенными на 2 части, теряется и смысл проведения самой реформы в интересах общин.
Проведение административно-территориальной реформы на освобожденных территориях Донбасса без ориентации на остальные оккупированных территорий.
Самый радикальный способ решения проблемы, который потребует перераспределения общин на освобожденных территориях Донбасса между соседними областями. Таким образом, часть общин может оказаться в составе какой-либо из соседних общин из Харьковской, Полтавской или Днепропетровской административной единиц. Одна из положительных сторон такого подхода заключается в лучшей интеграции донбасских общин к образу жизни более проукраински настроенных соседей, что будет способствовать уменьшению сепаратистских настроений. Еще один положительный результат – после стабилизации и улучшения экономической ситуации в освобожденных регионах Донбасса граждане из оккупированной части могут изменить свое мнение относительно пророссийской привязанности и все сепаратистское движение на этих территориях сойдет на нет.
Какой бы логикой не руководствовалась власть, решать проблему Донбасса в контексте проведения административно-территориальной реформы таки придется. Более того, это едва ли не единственный шанс по-настоящему остановить военные действия на этих территориях и вернуть жизнь региона в мирное русло.
Александр Радчук, специально для «Слово и Дело»